УДК 332.021.8(571.12)

ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 Г. В ТОБОЛЬСКОЙ ГУБЕРНИИ: ОБЩЕРОССИЙСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И РЕГИОНАЛЬНАЯ РЕАЛИЗАЦИЯ

Томилов Игорь Сергеевич
Тобольская комплексная научная станция Уральского отделения Российской академии наук

Аннотация
К середине XIX в. через административные структуры государство фигурировало в жизни городов, прямо и косвенно регулируя все сферы городской жизни. Положение 1870 г. было призвано учесть трансформацию социально-экономической городской жизни, Александр II намеревался предоставить жителям городов самим активно участвовать в управлении хозяйством. Актуальность исследования диктуется очевидными современными аналогиями, в условиях, когда функционирование низовой системы администрации имеет первостепенное значение как для эффективности государственного аппарата, так и для нормального существования граждан городов.

Ключевые слова: Тобольская губерния


THE MUNICIPAL REFORM OF 1870 IN THE TOBOLSK PROVINCE: RUSSIAN LEGISLATION AND REGIONAL IMPLEMENTATION

Tomilov Igor Sergeyevich
Tobolsk complex scientific station Ural branch of the Russian Academy of Sciences

Abstract
By the mid-nineteenth century through the administrative structures of the state was involved in the city life, directly and indirectly regulating all spheres of urban life. The position of 1870 was designed to take into account the transformation of the socio-economic urban life, Alexander II was intended to provide the residents of the cities themselves actively participate in the management of the farm. The relevance of the study dictated obvious modern analogies, in conditions when functioning grassroots system administration is of paramount importance for the effectiveness of the state apparatus and for normal life of citizens of the cities.

Рубрика: История

Библиографическая ссылка на статью:
Томилов И.С. Городская реформа 1870 г. в Тобольской губернии: общероссийское законодательство и региональная реализация // Гуманитарные научные исследования. 2016. № 6 [Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2016/06/15571 (дата обращения: 27.05.2017).

Важность реформирования городского управления отразилась на времени выработки и принятия законодательных актов – из всех преобразований местного самоуправления города получили свои права позднее всех. Однако положения нормативно-правовых актов и их реализация на практике в определенных местностях существенно отличались в зависимости от традиционно сложившихся условий, уклада общественного быта, менталитета населения. К середине XIX в. законодательство Екатерины II «перестало соответствовать уровню социально-экономического развития городов и их значение в жизни страны, становилось тормозом в организации городского хозяйства» [1, с. 11]. Усиление торгово-промышленного направления, рост численности жителей городов, градообразовательные процессы в середине XIX в. нуждались в проведении новой городской реформы управления. Города стали центрами новых идеологий, в первую очередь революционного радикализма и экономического либерализма. Либеральные реформы 1860-1870-х гг. стали своеобразным послаблением ради сохранения монархии и возможности преобразований «сверху». Этот вынужденный компромисс охранительного консерватизма и либерализма укрепил и предпосылки для преобразования системы как государственного аппарата, так и местного управления.

Новая страница в истории российского муниципального общественного управления была открыта с изданием либерального Городового положения от 16 (28) июня 1870 г. [2, т. 45]. Действующее (в течение почти столетия) до этого времени законодательство Екатерины Великой уже основательно устарело и не отвечало насущным потребностям трансформирующегося городского общества, повседневной жизни обывателей. По сути, к последней трети XIX в. самоуправление в городах не работало, т. к. всеми сторонами жизнедеятельности города распоряжалась назначаемая центральными органами региональная администрация. С возникновением новых отраслей экономики и увеличением торгового оборота усложнялось и городское хозяйство. Усиливался процесс социальной дифференциации растущего населения. В таких условиях роль торгово-промышленных и финансово-банковских кругов значительно возросла, но их деятельность была ограничена контролем верхушки чиновничьей администрации губернского аппарата нормами старого законодательством.

Л.А. Еремина, занимаясь вопросами городского самоуправления Западной Сибири, придерживается мнения, что при работе над текстом Городового положения 1870 г. авторы опирались на дискуссию двух теорий, решавших проблему взаимоотношений государственной власти и общественных учреждений [3, с. 20-21]. Т.н. «общественная» теория настаивает на принципе большей самостоятельности городских органов и меньшей зависимости от правительства. Напротив, «государственная» идея настоятельно рекомендовала «включить учреждения самоуправления в государственную систему», частично передать задачи локальному сообществу и обеспечить его лояльное служение целям и интересам государства [4, с. 4; 5, с. 232-235].

Собственно работа по подготовке реформы началась в 1862 г. После представления Министерством внутренних дел (МВД) предложений об общей реформе городового управления был издан циркуляр губернаторам о создании в 509 городах специальных комиссий для выработки предложений в губернских и уездных городах [6]. Но большинство предлагаемых нововведений, предоставляющих широкие избирательные права всех сословиям, правительство не устраивало, что значительно затормозило процесс.

Второй этап выработки Положения начинается с 1864 г. На основе подборки специализированных материалов комиссий МВД составило первый вариант «Городового положения». Перед внесением на обсуждение в Государственный совет законопроект прошел серьезную экспертизу во 2-м отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии и переработку замечаний в МВД в более консервативном ключе. Только 31 марта 1866 г. он был внесен в Государственный совет, где пролежал без изменений до марта 1868 г. Так и не дождавшись рассмотрения по существу, проект был возвращен новому главе МВД А.Е. Тимашеву, в ведомстве которого он снова рассматривался в особой комиссии. Через структуры Совета Министров готовящееся Положение в 1869 г. вторично внесено в Государственный совет, где в недрах ведомства после работы очередной комиссии возник третий вариант законодательного акта. Наконец, в 1870 г. наступил период финальной реконструкции и окончательного принятия документа: 31 марта он внесен в 3-й раз в Госсовет, где 15-16 апреля детально рассмотрен и 11 мая одобрен на общем собрании. Понимая невозможность повернуть назад после отмены крепостного права и введения земской формы самоуправления, император был вынужден принять принцип «всесословности» и для городов – он утвердил измененный закон 16 июня 1870 г., немедленно вступивший в силу. Т. о., потребовалось 8 лет на выработку, корректировку и принятие «Городового положения» 1870 г.

Важнейшим положением нового правового акта стало введение городских общественных управлений с широкими функциями в области хозяйственных вопросов. К этим организациям ст. 15 Положения относила городское избирательное собрание, городскую думу и городскую управу. Единственным назначением собрания было избрание гласных – депутатов городской думы. В каждом городе предписывалось сформировать 3 таких собрания, выборы в которые проходили на основе ценза, заключающегося в размере уплачиваемого потенциальными избирателями налога. Несмотря на выборность думы, ее руководитель (городской голова) назначался губернатором из числа гласных, а в крупных городах – непосредственно министром внутренних дел. Благодаря избирательному законодательству небольшая группа состоятельных горожан могла направить в думу столько же своих представителей, сколько делегировала остальная основная масса избирателей [2, т. 45, с. 823-825].

Создатели Положения 1870 г. объясняли введение имущественного ценза тем, что преимущественно получавшие право голоса группы городского населения были более заинтересованы в поддержании и улучшении муниципального устройства, в правильном расходовании денежных средств. Противники такой позиции считали это мнение законотворцев ошибочным, указывая на потребность всех слоев обывателей в благоустройстве, в равномерном использовании объектов инфраструктуры (улицами, садами, площадями и пр.) и социального назначения (здания школ, библиотек, больниц и др.). Исходя из этого, не выдерживает критики и положение об исключительности сборов с плательщиков прямых налогов, которые составляли главную массу платежей в городскую казну и давали преимущества обывателям. Даже А.Г. Михайловский вынужден признать избирательную систему наиболее слабым местом реформы 1870 г. Он указывал, что помимо прямых налогов, доходная часть бюджета города значительно зависела и от косвенных поступлений, собираемых со всех групп населения и зачастую составляя не менее половины от всей суммы казны [7, с. 11-12]. Несоответствия в трехразрядной прусской системе привели к непропорциональному уравновешиванию значения малочисленных крупных плательщиков и подавляющего несостоятельного большинства. Призванный балансировать между двумя крайними группами, средний разряд, как правило, примыкал к 1-му, что непременно отражалось на положении городских низов – их интересы приносились в жертву более состоятельного меньшинства. К.А Пажитнов считал такое социально неравномерное представительство самым негативным последствием реформы 1870 г. [8, с. 30].

Центральным органом городского самоуправления с распорядительными полномочиями стала бессословная дума, номинально представлявшая всех горожан. Согласно ст. 54, «она входит в обсуждение дел, касающихся всего городского общества, и действует его именем во всех случаях, когда закон требует по сим делам общественного постановления или приговора». Избираемая на 4 года, она не являлась общедоступной: ее членом мог стать человек, обладающий законодательно определенным перечнем избирательных прав, но без учета принадлежности к тому или иному сословию. Путь к участию преграждал статус подданства (принадлежность к Российской Короне), возрастной (старше 25 лет), имущественный и оседлый (владение в черте города облагаемого сбором недвижимого имущества, торгово-промышленного заведения или постоянное проживание в городе более 2 лет перед очередными выборами с уплатой установленной пошлины) и податной цензы (без долгов по разным городским сборам). Однозначно теряли голос высшие чиновники администрации (губернатор, члены губернского правления), органы прокурорского надзора и чины полиции, а также судимые или находящиеся под следствием и ограниченные в правах горожане, и лица, лишенные служебных полномочий, состоятельности [2, т. 45, с. 825, 828].

К полномочиям думы относились: назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства; назначение содержания и его размера должностным лицам городского общественного управления; установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов; списание недоимок городских сборов, определение статей расходов бюджета и утверждение смет, содержание городских зданий, улиц, дорог и т. д. Отныне городское общественное управление практически больше не финансировалось государством, а существовало за счет самоокупаемости. К ней относились сборы с недвижимого имущества, с документов на право производства торговли и промыслов, с трактирных заведений, постоялых дворов, с извозного и перевозного промыслов и др. По инициативе депутатов могли быть установлены в законодательном порядке дополнительные источники дохода.

Городской управой руководил голова, она являлась исполнительно-распорядительным органом и выбиралась депутатами думы также на 4 года. Независимо от административного подчинения и географического положения города, прерогативами управы были: непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного управления; исполнение текущих дел по городскому хозяйству; исполнение решений думы и сбор для нее нужных сведений; составление городских смет; взимание и расход городских сборов; отчёт перед думой о своей деятельности.

К избирательному собранию перешла ниша, занимаемая прежде екатерининским «городским собранием». Здесь, по сути, произошла только смена названия органа, в то время как единственной его задачей осталось формирование общей (городской) думы. Соответственно, исполнительные обязанности подчиненной ей шестигласной думы перешли к городской управе. Несмотря на эти кажущиеся бессмысленными «смены вывесок», Городовое положение 1870 г., по крайней мере, теоретически упразднило сословный признак в самоуправлении, заменило общую и шестигласную думы на общественное управление в лице многосословных городских дум и управ.

Полный контроль со стороны центрального аппарата и губернской администрации, муниципальное самоуправление получило законодательно закрепленные четкий статус, обязанности, права, механизм избрания, источники средств к существованию и порядок деятельности. Однако вся полнота власти по-прежнему была сосредоточена в руках губернатора.

Некоторые исследователи проблематики считают, что в силу незавершенности реформы и неполноценности положений закона 1870 г. статус новообразованных городских учреждений не тождественен понятию «самоуправление», а с точки зрения современных представлений о демократии не является легитимным выразителем интересов всех полноправных и дееспособных жителей города. В доказательство этого приводятся во многом сохранившаяся на практике сословность думы, отсутствие полноты реальной власти и возможности основательно влиять на внешнюю сторону городской жизни, а также многочисленные избирательные цензы, отсекавшие от участия в выборах до 95-98 % горожан. Другая группа ученых отстаивает исключительное значение Городского положения 1870 г.: «Наше городское самоуправление ведет свое начало от реформы 1870 г.; то, что было раньше, не имеет ничего общего с самоуправлением и не заслуживает внимания. Только она создала представительство городского населения, предоставила избранной горожанами думе широкую самостоятельность в решении местных дел, дала ей в известных пределах право самообложения, создала в лице городской управы выборный исполнительный орган, подчиненный думе и независимый от администрации» [7, с. 9].

Согласно ст. 1, Городовое Положение немедленно вводилось в действие в 45 наиболее значимых городах страны, среди которых был и Тобольск. В остальных городах, «а равно в поименованных городах и посадах Восточной и Западной Сибири», распространение новой реформы планировалось ввести в ближайшее время, «соображаясь с местными обстоятельствами и по усмотрению министра внутренних дел» [2, т. 45, с. 821]. Следует отметить, что организация структуры городского самоуправления в Сибири происходила на основе единого общероссийского законодательства, не предусматривающего возможность осуществления городской реформы в регионе по некому особому варианту.

А.Б. Храмцов выделяет несколько факторов, определяющих ход формирования органов муниципального самоуправления Тобольской губернии. К ним относятся объективные (территориально-климатические, экономические и социально-демографические), субъективные (менталитет горожан, обычаи, взгляды, «сословно-корпоративная психология») и региональные особенности (обширная площадь и низкая плотность населения, ведущий характер занятий населения, уровень развития торговли и промыслов, малочисленность дворянства, высокий процент торгового и ссыльно-переселенческого элемента, отсутствие системы земских общественных органов и пр.). Наряду с этим, к фундаментальным предпосылкам историк относит социальную структуру городского населения и нормы законодательства, касающиеся условий получения активного и пассивного избирательного права [9, с. 30].

В последней трети XIX в. 9 из 10 городов (за исключением Сургута) Тобольской губернии сформировали свои органы самоуправления (думы и управы). Общее число гласных определялось исходя из количества избирателей: 30 гласных для города, где выборщиков было менее 300 чел.; еще по 6 гласных предписывалось избирать на каждые дополнительные 150 избирателей, максимальное число которых не должно превышать 72. Только в столице избирались 250, а в Москве – 180 депутатов. Строго следуя этим правилам, число гласных тобольских городских дум колебалось от 30 до 72 чел. Первыми в регионе во второй половине 1872 г. открылись Тобольская, Тюменская (по 72 гласных) и Тарская (36 депутатов) думы, в 1873 г. начала работу Ишимская (36), а в 1875-1876 гг. – Курганская (42), Туринская (36), Ялуторовская (30), Тюкалинская (30) и Березовская (30 гласных) думы. Доля обывателей, обладающих правом голоса, в 1870-е гг. совокупно варьировалась от 5 (в Березове) до 14 (в Тюмени) % от числа всех жителей.

Разумеется, далеко не все потенциальные избиратели принимали участие в выборах. Так, в Тобольске при выборах думы 1-го созыва в 1872 г. из 1507 чел. только 163 избирателя явились на участки и выбрали гласных, в Тюмени из 2 115 жителей – 301 и т.д. В целом, по Тобольской губернии (без учета Сургутского округа) правом голоса владело 6351 чел. (10 % от всего городского населения), но лишь 1060 чел. из них им воспользовалось (менее 17 % от числа выборщиков и менее 0,02 % от численности городского населения края) [10, с. 60-67; 11, с. 11, 24, 167, 267, 296-297, 374, 395]. Т. о, показательным моментом стало то, что лишь тысяча человек выбрала состав 9-ти органов самоуправления на первое, учредительное и самое важное, четырехлетие для почти 65 тыс. горожан.

Другой интересной тенденцией в 1870-е гг. представляется обратная зависимость удельного веса обладавших правом голоса горожан от уровня значимости города. Иными словами, чем крупнее был город, тем меньше процентное соотношение числа избирателей к численности населения (за исключением Березова). Например, в административном Тобольске это право имело около 9 % горожан, в экономически значимой Тюмени – менее 13, в то время как в малонаселенных Тюкалинске, Ишиме и Ялуторовске – соответственно 15, 16 и 15 %. Похожая пропорция наблюдается при изучении числа лиц, воспользовавшихся своим избирательным правом: в Тобольске проголосовало 163 (10,8 от имевших голос и 0,9 % от числа всего городского населения), в Тюмени – 301 чел. (соответственно 14,2 и 1,8 %), Ялуторовске – 53 (14,4 и 2,2), Ишиме – 76 (15,4 и 2,5), Тюкалинске – 70 (36,5 и 5,5), Березове – 79 (88,8 и 5) [12, с. 48].

В период подготовки реформы 1870 г. в отличие от европейской части страны, большинство городов губернии практически не было готово к принятию нового законодательства. Это обуславливалось значительным экономическим отставанием региона от центра, тормозившим темпы градообразования и слабо способствуя необходимости модернизации в управлении городами. Среди характерных показателей отмечается низкая стоимость недвижимости, невысокий уровень фабрично-заводского производства, малочисленность предпринимательских кругов. Эти препятствия вынуждали власть преобразовывать городское управление с учетом отдельных специфических особенностей края.

Огромную роль в избирательных процессах в период действия реформы сыграл абсентеизм городского электората губернии. В Тюмени на выборах гласных думы 7-ми созывов (1872-1892) участие в выборах принимало по первому разряду от 4 до 8 чел. Явка на выборы составляла в среднем 36 %, в то время как для уездных городов южной части губернии этот показатель и вовсе не превышал 27 %. Только для северных Березова и Сургута доля участников превышала 70 %, что объяснялось большим желанием жителей принять участие в деле управления городским хозяйством. Активность выборщиков европейских регионов России была несопоставимо выше, чем у горожан Тобольской губернии и находилась в прямой зависимости от социально-экономического развития. Значительный удельный вес обывателей, принявших участие в выборах городского представительства, предопределялся преобладанием купцов в списках избирателей. Прогрессирующий процесс пассивности отмечался и среди юридических лиц.

Несмотря на законодательно закрепленный статус бессословности органов городского самоуправления, на практике, по крайней мере, на территории Тобольской губернии, этот принцип не соблюдался. Политика реформаторов, направленная на преобразование односословности в многослойность, здесь потерпела неудачу. Формирование общепредставительного аппарата не состоялось по ряду причин. Стоит согласиться с точкой зрения А.Б. Храмцова, считающего, что главным препятствием в этом вопросе была традиционно сформировавшаяся социальная структура городского общества [9, с. 32]. Резкая полярность в составе обывателей, экономическом и культурном развитии тобольских городов оказывали влияние на содержание муниципальной власти, представляющей в усеченном виде зеркальную раскладку по степени влияния сословий.

По сути, в выборах могли участвовать главным образом три социальные группы горожан: мещане, купцы и чиновники. В экономически более развитых Тюмени, Тобольске и Кургане ведущие позиции муниципальных органах занимали купцы. Это объяснялось историческим преобладанием купцов в предыдущих городских властных учреждениях, избирательным законодательством Городового положения (обеспечивало основным плательщикам доходов значительные преимущества для воплощения экономического могущества через политику) и пересечение представителей торгового сословия при осуществлении предпринимательской деятельности. Ситуация нашла отражение в отчете генерал-губернатора Западной Сибири за 1880-1881 гг.: «Горожане, хотя и пользуются правами, предоставленными городовым положением 1870 г., но руководство думами принадлежит почти исключительно купцам и чиновникам» [13]. В малых городах, вследствие малочисленности купечества, приоритет (свыше 2/3), как правило, отдавался мещанам.

Социальный срез городских собраний показывает, что более половины гласных многократно переизбирались из узкого костяка постоянных участников формирования муниципальной власти. Значительное число инкумбентов и малая внутренняя ротация в губернии объясняются ограниченным количеством квалифицированных и опытных кадров. Результаты выборов в городскую думу напрямую зависели от коэффициента соотношения вновь избранных гласных к переизбранным депутатам, Он позволяет говорить о степени открытости представительного учреждения перед сообществом. Для Тюмени в 1870-1890-е гг. он составлял 70 %, а в среднем по губернии к началу XX в. – 55 %. Т. о., более половины депутатов переизбиралось фактически каждое четырехлетие, и степень обновления собраний была низкой [9, с. 33].

Эти тенденции нашли отражение и в выборе городского головы (в малых городах – старосты). В его руках были сосредоточены многие аппаратные, представительские и управленческие полномочия – от издания распоряжений в пределах своей компетенции до встречи представителей правящей Династии. Например, глава Тобольска был в составе делегации, приветствовавшей 23 июля 1868 г. в губернском центре Владимира Александровича, путешествовавшего по Европейской России и Западной Сибири. 1 июля 1873 г., при встрече в Тобольске другого царственного гостя Алексея Александровича, в составе делегации находился голова А.А. Сыромятников и др. При посещении края в 1891 г. цесаревичем Николаем Александровичем многие сформированные депутации также возглавляли от своих поселений руководители муниципального аппарата [14, т. 3].

Часто являясь одновременно главой думы и управы, от личных качеств и профессионализма которого во многом зависела эффективная деятельность самоуправления, голова редко избирался из «случайных людей». Правительству было легче ограничивать и направлять порывы горожан через своего представителя, а обыватели считали обязательным, чтобы на государственном уровне их интересы представляла личность, которой доверяет государство. В этом плане интересно мнение предшественника будущих реформаторов, министра внутренних дел А.Е. Тимашева, еще в 1869 г. резко критиковавшего проект разрабатываемого Городового положения. Выступая против совмещения городским головой председательства в думе и управе, чиновник небезосновательно полагал, что подобная практика нарушает демократический принцип разделения властей – стержневую идею местного самоуправления. Но позиция А.Е. Тимашева не нашла поддержки среди консервативного большинства членов Государственного Совета [15 с. 551-553]. Впоследствии дискуссия о целесообразности разделения должностных обязанностей перекинулась на страницы прессы. Либерально настроенная общественность неоднократно поднимала вопрос о созыве общероссийского съезда городов, считая вредным такое совмещение – «защитника с ролью руководящего прениями».

Официальную правительственную политику по отношению к национальным меньшинствам выражало то, что на ведущие посты городского управления практически не избирались представители других (не православных) религиозных конфессий. Например, в думе Тобольска число православных депутатов регулярно составляло около 80 % [16].

Уже к середине XIX в. возрастает индифферентность городского общества к участию в общественных съездах. В Тобольске в 1840-e гг. из почти 1,2 тыс. горожан, имевших право голоса, в выборах периодически участвовало менее 200 (около 15 %). Основная масса горожан не принимала участия в политической жизни, руководствуясь разными причинами. Не облагавшиеся повинностями сословия имели более мобильные и эффективные механизмы влияния на городские дела. Податные категории и городская беднота находились в постоянном поиске средств к существованию и не могли быть полноправными участниками выработки и принятия решений. Главной причиной отсутствия внимания горожан к избирательным и иным общественным собраниям в научной литературе принято считать отсутствие у органов муниципального самоуправления реальных полномочий, их приниженное положение в системе управления [17, с. 72].

К позитивным влияниям реформы относится, прежде всего, приобретение горожанами первого опыта представительства, формирование гражданской позиции, развитие самосознания и стремление к консолидации. Напротив, в значительной степени благодаря устоявшимся традициям, выработанному менталитету, психологическим механизмам и личным предпочтениям трансформация политической культуры избирателей и гласных шла медленно.

Низкие темпы урбанизации региона и существенные ограничений бюджетного поля, общая полицеизация и жандармизация общества препятствовали созданию алгоритма эффективной работы депутатов по улучшению пожарной безопасности, благоустройству, расширению объектов социальной сферы и охране общественного порядка [18, с. 147-148]. Другим препятствием для реализации Положения в губернии являлось столкновение городских органов с местными и общероссийскими условиями.

При подготовке и принятии Городового положения авторы взяли за основу законодательство некоторых западноевропейских городов, а при внедрении в центральных регионах России руководствовались нормативно-правовой базой земской реформы, начатой еще в 1864 г. Благодаря этому, структура управления земских органов и принципы ее функционирования были безболезненно перенесены на городскую почву.

Несмотря на многочисленные попытки общественных деятелей, представителей интеллигенции и гласных дум, неоднократные обсуждения стоявшей проблемы в высших органах страны, Сибирь в позднеимперский период своего развития так и не дождалась распространения земщины на свою территорию. В виду отсутствия системной сети местных сельских учреждений самоуправления, их предшествующего опыта и скрытого потенциала, сибирским муниципальным органам приходилось все начинать с нуля, изначально весомо отставая от имеющих подобную базу губерний Европейской России. Более того, зачастую городское самоуправление было призвано защищать интересы селян (как правило, ближайшей округи) и заниматься апелляцией к властям по назревшим проблемам деревенской жизни. Традиционно проходившая трансформация самоуправления в сибирских городах продолжала опережать подобные процессы в сельской местности. Аналогично обстояло дело с реформой судебной системы. Нераспространенность на регион ее действия вплоть до конца XIX в. препятствовало созданию дееспособных механизмов управления.

Отсутствие качественно развитой дорожно-транспортной инфраструктуры, усугублявшееся значительной удаленностью Тобольской губернии от центральных органов власти, служило негативным фактором при внедрении в крае городской реформы. В числе прочего это уменьшило роль Сената как высшей инстанции в решении спорных вопросов и одновременно увеличило значение Губернского по городским делам присутствия, губернатора и генерал-губернатора Западной Сибири. Завуалированной целью реформы 1870 г., по мнению видного деятеля Московского городского самоуправления М.Г. Щепкина, являлось «…лишь скрытое намерение переложить на местные городские общества бремя расходов, тяготевших на государственной казне…» [19, с. 13].

Несмотря на ряд недостатков, Городовое положение 1870 г. послужило стимулом к складыванию торгово-промышленной прослойки и закреплению системы органов общественного управления, способствовало приобщению к гражданственности и заложило основу для нового типа политической культуры. Иными словами, к позитивным итогам относятся интенсивное развитие социальной сферы городов России, адресная помощь выборных учреждений в деле улучшения народного образования и подъема общественного призрения, развития здравоохранения и роста благотворительности.

В правовой фундамент системы органов общественного управления легли буржуазные, отчасти демократические принципы: разделение исполнительной и распорядительной ветвей власти, всесословность, имущественный ценз, выборность. Б.Н. Миронов отмечал, что городское самоуправление получило определенную автономию от администрации, отныне «новые  городские  думы  больше  не  считали  себя  слугами государства, ответственными перед ним за свою деятельность» [20, т. 1, с. 501].

Однако после начала реформы городского самоуправления у провинциальных муниципалитетов возникла новая проблема – часть доходов теперь выделялась на содержание правительственных учреждений, полиции, других государственных структур и служб. В свою очередь, это мешало конструктивно решать текущие хозяйственно-финансовые вопросы. Городское самоуправление получило право издавать постановления в рамках своих прерогатив, но при этом не располагало ни юридической силой, ни фактической возможностью настоять на их исполнении. Новые органы находились под неусыпным надзором губернских властей. По сути, думы и управы представляли собой не самостоятельный орган местной власти, а подсобный механизм правительства в деле управления городами, главным образом по вопросам хозяйственной части [21, т. 3, с. 74].

Таким образом, Положение 1870 г. юридически предоставило органам городского общественного управления право ограниченной автономной деятельности. Администрация оставалось лишь следить за законностью постановлений городских дум и действий управ. Самоуправление обладало различным имуществом в городской черте, самостоятельно формировало основные источники пополнения бюджета и часть статей расходов.

Принципиально положение в сфере местного самоуправления после 1870 г., как в Тобольской губернии, так и в России в целом, осталось без кардинальных изменений по ряду причин. Среди них стоит выделить, в первую очередь, монархическую основу государственного строя, основная идея которой не позволяла существенно расширить полномочия общественных органов. Это было связано как с концентрированием управления вокруг определенного круга людей, так и нежеланием делиться властью. Кроме того, само общество не было готово к радикальным переменам в области реформирования городского самоуправления. Особенно это явно заметно в отдаленных от центра районах, где в силу сложившегося менталитета, недостатка информированности и низкого уровня образования, медлительности, патриархального образа мышления и привычек занятые бытовыми делами горожане традиционно предпочитали ничего не менять, вести тихую размеренную жизнь.

Проведенный в статье анализ позволяет определить довольно много параллелей между имперской и современной системой самоуправления городов. Спустя почти полтора столетия, актуальными и злободневными проблемами российского муниципального управления продолжают оставаться: высокий абсентеизм избирателей вследствие разочарования неэффективной работы избранников; увеличивающееся преобладание представителей предпринимательских кругов в депутатском корпусе, отстаивающих свои индивидуальные коммерческие интересы; возрастание числа «постоянных членов» и низкая ротация органов самоуправления; постоянное присутствие административного ресурса в ходе предвыборной гонки; непрекращающиеся финансовые проблемы в условиях становления рыночной системы и нарастающего кризиса; частое несоответствие законодательно закрепленных норм и их практической реализации; кроме этого воспользоваться активным избирательным правом по-прежнему может себе позволить только состоятельный человек, или поддерживающая его политическая группировка. С другой стороны, в качестве общих положительных сторон городского управления образца последней трети XIX и муниципальной власти начала XXI вв. стоит выделить: формирующееся стремление к выражению своей гражданской позиции, или, выражаясь современным языком, исполнение гражданского долга; развитие политической культуры в избирательной кампании и деятельности депутатов; законодательное доминирование буржуазных принципов разделения властей, выборности и непосредственное участие жителей в жизни своего города; широкие функции главы городского самоуправления (головы или председателя думы), который продолжает  представлять лицо всего городского образования перед высокими гостями, деловыми партнерами, коллегами и др.

Пример Тобольской губернии наглядно продемонстрировал отказ от принципа универсализма в муниципальном управлении, как стремлении контролировать все сферы городской жизни без очерчивания предела полномочий представителей государственной системы, тем не менее продолжавшего базироваться на сословности и бюрократизме. Реформирование 1870-80-х гг. способствовало развитию персональной и общественной самобытности горожан, отдельных лиц и целых движений, развитию капиталистических взаимоотношений. Вместе с тем, преобразования находились в зависимости от имперской бюрократической машины, тормозившей эволюционные процессы и закономерно порождавшей рост оппозиционных настроений в городском обществе. Вред реформы в ближайшей перспективе отразился в порождении иллюзий у части либерально-настроенной оппозиции в достижении намеченных целей. Это обстоятельство отвлекло значительную долю авангардных деятелей от активной работы за дальнейшие буржуазно-демократические преобразования, предоставило эфемерную надежду на скорое создание общероссийского представительного учреждения.


Библиографический список
  1. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х – начале 90-х годов XIX в. Л.: Наука, 1984. 260 с.
  2. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 2 (1825-1881). В 55 т. Т. 45. Ст. 48498. СПб., 1874. С. 821-839.
  3. Еремина Л.А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX – начале XX вв. Барнаул: Изд-во Алт. гос. техн. ун-та, 2005. 184 с.
  4. Зараева А.М. К вопросу о генезисе систем местного самоуправления // Омский научный вестник. Омск. 1998. Вып. 4. С. 3-5.
  5. Яковлева Н.А. К вопросу о позиции правительства и либералов по проблемам управления и самоуправления в Сибири (90-е гг. XIX в.) // Проблемы истории местного управления Сибири конца XIV – начала ХХ вв. Новосибирск, 1998. С. 232-235.
  6. Муллов П. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления. СПб.: Тип. МВД, 1864. 198 с.
  7. Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. М.: Книгоизд-во «Польза», 1908. 110 с.
  8. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб.: Изд-во М.И. Семенова, 1913. 114 с.
  9. Храмцов А.Б. Формирование и состав органов самоуправления в городах Тобольской губернии (последняя треть XIX – начало XX в.) // Муниципальная служба. 2006. № 3. С. 30-40.
  10. Календарь Сибирский (карманный) на 1878 г. Ирбит: Тип. Е.С. Хитровой, 1877. 72 с.
  11. Экономическое состояние городских поселений Сибири. СПб.: Тип. МВД, 1882. 422 с.
  12. Анкушева К.А. Тюменская городская дума в 1872 – феврале 1917 г. // Земля Тюменская: Ежегодник Тюменского областного краеведческого музея. 2004. Вып. 18. Тюмень, 2005. С. 44-58.
  13. Всеподданнейший отчет генерал-губернатора Западной Сибири за 1880-1881 гг. Тобольск: [б.и.], 1882. 47 с.
  14. Ухтомский Э.Э. Путешествие на Восток Его Императорского Высочества государя наследника цесаревича, 1890-1891: [в 3 т., 6 ч.] / авт.-изд. Э. Э. Ухтомский. СПб., Лейпциг: Ф.А. Брокгауз, 1893-1897. Т. 3.  Путешествие государя императора Николая II на Восток (в 1890-1891). 1897. 258 с.
  15. Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. СПб.: Типо-литография Б.М. Вольфа, 1907. 859 с.
  16. Тимофеев В.В. Старообрядцы на выборных должностях в российской провинции // Регионология. 2004. № 4. С. 232-243.
  17. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России. 1800-1860 гг. М.: Мос. гос. ист.-арх. инс-т, 1985. 98 с.
  18. Лен К.В. Особенности западносибирского городского самоуправления // Актуальные вопросы истории Сибири. Вып. 2. Барнаул, 2000. С. 147-150.
  19. Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. Городовое положение 11 июня 1892 г. М.: Изд-во В.М. Саблина, 1912. 396 с.
  20. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII – начало XX в.): генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. В 2 т. Т. 1. СПб.: Изд-во «Дмитрий Буланин», 1999. 548 с.
  21. История Сибири. В 5 т. Т. 3. Сибирь в эпоху капитализма / гл. ред. А.П. Окладников. Л.: Изд-во Акад. наук СССР, 1968. 509 с.


Все статьи автора «Томилов Игорь Сергеевич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться: