ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ГРАДОСТРОИТЕЛЬСТВА

Предметом исследования в рамках данной статьи являются критерии и показатели оценки эффективности деятельности государственных и муниципальной органов власти в сфере градостроительства.

Показатели оценки эффективности деятельности государственных (федеральных и региональных) и муниципальных органов власти определены в ряде нормативно-правовых актов, основными из которых являются следующие:

– Указ Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[1];

– Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[2];

– Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»[3];

– Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности»[4];

– Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[5];

– Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 №1284 (ред. от 04.04.2017) «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а  также о  применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»[6].

Рассмотрим предусмотренные ими показатели немного подробнее.

Так, Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» утверждены единые критерии оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти субъектов РФ. В перечень Указа Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 вошли 24 показателя. Установлены особенности применения некоторых из них.

В 2008 г. был принят Указ Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», устанавливающий перечень показателей для оценки эффективности деятельности муниципальных органов власти (13 показателей).

Согласно Постановлению Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. №1317 эффективность деятельности органов местного самоуправления будет определяться по значению комплексной оценки, рассчитываемой на основании сводного индекса показателя эффективности деятельности этих органов. Сводный индекс показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления рассчитывается на основе индексов среднего темпа роста и среднего объема показателя эффективности, учитывающих трёхлетнюю динамику используемых показателей.

Показатели эффективности реализации государственных программ в сфере градостроительства предусмотрены в ряде федеральных, региональных и муниципальных программ.

Программа эффективна, если запланированные целевые индикаторы достигнуты с использованием минимально необходимого для этого объема средств. Что очень важно, анализ эффективности включает в себя не только оценку результативности реализации государственной программы, но и оценку стоимости достигнутых результатов[7].

Проведенный анализ положений оценки эффективности государственных программ субъектов Российской Федерации показал, что основными критериями оценки являются полнота финансирования и соответствие запланированных конечных и непосредственных индикаторов фактическим. В этом случае четкой разницы между эффективностью и результативностью в оценке государственных программах не проводится. Осложняет оценку эффективности невозможность выразить социальный эффект в денежном выражении, и поэтому чаще всего в оценке используется индексный метод, приводящий расчет эффективности к расчету индексов в рамках перечисленных выше критериев.

Исследовав подходы к выбору показателей эффективности, а также описав ряд регламентирующих документов, закрепляющих их на законодательном уровне перейдем к анализу показателей эффективности в сфере градостроительства.

Согласно Указу Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» к оценке эффективности управления сфере градостроительства можно отнести следующие показатели:

– показатель №5 «Коэффициент доступности жилья» (количество лет, необходимых семье, состоящей из трех человек, для приобретения стандартной квартиры общей площадью 54 кв. метра с учетом среднего годового совокупного денежного дохода семьи);

– показатель №9 «Качество и доступность услуг жилищно-коммунального хозяйства» (количество дней с нарушением снабжения водой, тепловой и электрической энергией в среднем на одного жителя; отношение среднедушевых расходов населения на оплату услуг жилищно-коммунального хозяйства к стоимости фиксированного набора основных потребительских товаров и услуг; доля утилизированных твердых коммунальных отходов в общем объеме твердых коммунальных отходов; доля нормативно очищенных сточных вод в общем объеме сточных вод);

– показатель №14 «Плотность сети автомобильных дорог общего пользования» (кроме дорог федерального значения), отвечающих нормативным требованиям к транспортно-эксплуатационным показателям;

– показатель №20 «Оценка удовлетворенности населения услугами в сферах образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания»;

– показатель №22 «Оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»;

– показатель №23 «Оценка населением эффективности деятельности органов государственной власти Российской Федерации».

При этом показатель №22 применяется до 1 августа 2018 г., показатели №20 и №23 применяются с 1 августа 2018 г, показатели №5, №9, №14 применяются с 1 января 2019 г.

Указом Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 предусмотрена разработка методик расчета показателей в течение 2018 г.

Поскольку методики для определения данных показателей еще не приняты, приведем пример определения аналогичных показателей в сфере градостроительства в ранее действующем Постановлении Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. №1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[8].

Помимо перечисленных норм, оценка эффективности управленческой деятельности в сфере градостроительства на региональном уровне предусмотрена в Приказе Росстата от 05.07.2013 №261 (ред. от 04.07.2016) «Об утверждении методик расчета показателей для оперативной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[9]. Так ей предусмотрены следующие показатели:

– показатель №7 «Удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда»;

– показатель №8 «Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на 1 жителя субъекта Российской Федерации»;

– показатель №9 «Доля ветхого и аварийного жилищного фонда в общем объеме жилищного фонда субъекта Российской Федерации»;

– показатель №10 «Доля площади жилищного фонда, обеспеченного всеми видами благоустройства, в общей площади жилищного фонда субъекта Российской Федерации».

На муниципальном уровне согласно Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» к показателям, характеризующим эффективность управления в градостроительной сфере можно отнести следующие:

– показатель №3 «Доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения»;

– показатель №4 «Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района)»;

– показатель №5 «Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, в общей площади территории городского округа (муниципального района)»;

– показатель №6 «Доля детей в возрасте от одного года до шести лет, состоящих на учете для определения в муниципальные дошкольные образовательные учреждения, в общей численности детей в возрасте от одного года до шести лет»;

– показатель №8 «Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, – всего, в том числе введенная в действие за один год»;

– показатель №9 «Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо– и электроснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, в общем числе организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района)»;

– показатель №10 «Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет»;

– показатель №11 «Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) в многоквартирных домах (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека)»[10];

– показатель №12 «Удельная величина потребления энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия, вода, природный газ) муниципальными бюджетными учреждениями (из расчета на 1 кв. метр общей площади и (или) на одного человека)»;

– показатель №13 «Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных)».

Методика определения показателей эффективности муниципальной власти в сфере градостроительства предусмотрена Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

Таким образом, в результате проведенного исследования можно заключить, что подобно рассмотренных нормативно-правовых актов, но в отношении федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 марта 2018 г. не принято. Кроме того, анализ данных перечней показателей свидетельствует о том, что работу по определению более точных подходов к деятельности органов власти разных уровней в сфере градостроительства необходимо продолжить, так как принятые показатели в большей степени описывают развитие объекта государственного и муниципального управления – территории, которая может развиваться и без каких-либо воздействий со стороны органов власти.

В качестве примера приведем механизм оценки эффективности взаимодействия органов власти сферы градостроительства в процессе развития застроенных территорий, предлагаемый Л.В. Иваненко[11].

Для характеристики эффективности деятельности органов власти сферы градостроительства и их взаимодействия со структурными подразделениями в процессе развития застроенных территорий Л.В. Иваненко предлагается комплекс организационно-экономических показателей.

1. Общая рентабельность деятельности органов власти по развитию застроенных территорий.

2. Прибыль, приходящаяся на каждого муниципального и государственного служащего в процессе подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий.

3. Затратоемкость муниципальных и государственных служащих, задействованных в процессе подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий.

4. Удельный вес затрат содержания муниципальных и государственных служащих, задействованных в процессе подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий в общих затратах на содержание аппарата управления.

Можно предположить, что не совсем достоверным будет удельный вес затрат содержания муниципальных и государственных служащих, задействованных в подготовке и реализации права на развитие застроенных территорий в общих затратах на содержание аппарата управления; а также затраты на содержание одного сотрудника управления, вследствие того, что в управлении развитием застроенных территорий задействованы служащие из различных подразделений аппарата управления.

Причем в каждом структурном подразделении задействовано различное количество сотрудников. Данные показатели возможно рассчитывать при выведении размера почасовой оплаты труда задействованных служащих и затрат труда на процесс подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий, однако в условиях закрытости информации, расчет произвести не представляется возможным.

5. Коэффициент реализации управленческих решений по развитию застроенных территорий. При расчете данного коэффициента необходимо рассматривать принятые решения в сфере развития застроенных территорий.

6. Коэффициент надежности механизма управления развитием застроенных территорий.

7. Количество документов на одно структурное подразделение (Ед) в процессе подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий.

8. Количество документов на одного работника управления (Е) в процессе подготовки и реализации права на развитие застроенных территорий.

Расчет 7-го и 8-го показателей осложняется тем, что в процессе развития застроенных территорий принимают участие сотрудники различных структурных подразделений и очень сложно четко отследить объемы корреспонденции именно по данному вопросу для конкретного сотрудника.

В результате предлагается 7-й и, связанный с ним, 8-й показатели рассчитывать путем отношения объема внешней исходящей и входящей корреспонденции по развитию застроенных территорий к общему потоку информации, что определит удельный вес данного вопроса по отношению к другим.

Таким образом, специальный анализ теоретико-методологических про­блем в оценке эффективности государственного управления раскрывает высокую сложность проблемы и ее значительные отличия, например, от оценки экономической эффективнос­ти инвестиционных проектов. Построение методик по оценке экономической эффективности основано на существовании в теории и на практике единого показателя, интегрирующего в себе действие всех факторов производства — прибыли. Ничего подобного нет в задачах по оценке эффективности государственного управления, где применяемые методики могут содержать несколько сотен качественно различных по­казателей, свести которые воедино можно только на основе громоздких математических процедур, не обладающих к тому же доказательной силой. Более того, сами первичные показатели оценки обладают рядом важных особенностей, ко­торые позволяют выделить три важных аспекта.

Во-первых, показатели эффективности государствен­ного управления в простейшем случае – это количественная характеристика состояния соответствующей социально-эко­номической проблемы на данной территории. Устоявшиеся за много десятилетий содержательные классификации разделяют статистические показатели на абсолютные и относительные, натуральные и стоимостные, количественные и качествен­ные, частные и интегральные и т.п.

В-вторых, итоги расчетов абсолютных или относительных показателей для результатов государственного управления на практике вовсе не являются конечным результатом, предназна­ченным для использования руководителями или аналитиками. После проведения расчетов, как правило, наступает второй этап анализа имеющейся ситуации – сравнение рассчитан­ных показателей с требованиями к их уровню со стороны государства, институтов гражданского общества, тех или иных социальных групп и т.д.

При детальном анализе проблемы построения оценок для имеющихся перечней показателей эффективности государственного управления приходится констатировать, что технология такого построения существенным образом разли­чается для разных типов индикаторов, в частности, имеются:

а) «позитивные» показатели, при которых органам управ­ления необходимо обеспечить их рост, например, уровень ду­шевых денежных доходов, обеспеченности жильем и т.п. Оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем большее значение имеет их абсолютный или относительный уровень;

б)  «негативные» показатели, при которых органам уп­равления следует обеспечить их всемерное снижение при реализации социально-экономической политики, например, процент ветхого и аварийного жилья и т.п. Оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем меньшее значение имеет их абсолютный или относительный уровень;

в) «вариативные» показатели, при которых органам уп­равления нужно обеспечить их оптимальное значение, повы­шая чересчур низкие параметры или понижая чересчур высо­кие характеристики, например, уровень возмещения населением затрат на оказание услуг ЖКХ (процентов).

Оценка для данного типа показателей будет тем выше, чем ближе их значение будет к некоторому оптимальному уровню, например, к уровню средней арифметической их величины для данной группы объектов.

В-третьих, для показателей эффективности государс­твенного управления существует еще одно важное измерение. Речь идет о такой важной в рамках государс­твенного управления характеристике как степень приори­тетности данного направления развития (т.е. данного показателя) по сравнению с другими. Органам государственного управления приходится постоянно решать задачи по опреде­лению приоритетности, например:

– порядок разработки, реализации и оценки эффектив­ности государственных программ Российской Федерации предписывает включать в государственные программы пункт о приоритетах и целях государственной политики в соответству­ющей сфере, что неукоснительно соблюдается в принятых за последние годы программах социально-экономического развития;

– другим примером могут служить хорошо известные при­оритетные национальные проекты[12].

В целом, поставленные задачи исследования были решены, цель достигнута. Дальнейшие направления исследования вопросов оценки эффективности взаимодействия органов государственной и муниципальной власти в сфере градостроительства могут быть связаны с анализом особенностей формирования государственных программ с градостроительной сфере, грамотной постановкой целей и определения целевых индикаторов, определения требований к структуре и исследованию практических аспектов использования отдельных методов оценки эффективности расходования бюджетных средств в привязке к градостроительной отрасли.

1. Указ Президента РФ от 14 ноября 2017 г. №548 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 20 ноября 2017 г, №47, ст. 6963.
2. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 мая 2008 г. №18 ст. 2003.
3. Указ Президента РФ от 13 мая 2010 г. №579 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 мая 2010 г. №20 ст. 2432
4. Постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. №1317 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» // Собрание законодательства Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. №52 ст. 7490
5. Постановление Правительства РФ от 12.12.2012 №1284 (ред. от 04.04.2017) «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а  также о  применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей» // Собрание законодательства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. №51 ст. 7219.
6. Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. №1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. №1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (утратило силу) // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 ноября 2012 г. №46 ст. 6350.
7. Приказ Росстата от 05.07.2013 №261 (ред. от 04.07.2016) «Об утверждении методик расчета показателей для оперативной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Консультант Плюс, 2018.
8. Бреусова Анна Георгиевна Оценка эффективности государственных программ // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2015. №2. С. 128-136.
9. Джигкаев З. Ф. Три измерения показателей эффективности государственного управления // ПСЭ. 2014. №2 (50). С. 99-102.
10. Иваненко Л.В., Файзрахманова Я.И. Определение эффективности взаимодействия органов власти в процессе развития застроенных территорий // Вестник Самарского государственного университета. 2015. № 2 (124). С. 215-224.

Все статьи автора «Ахмадуллин Рафаэль Рифгатович»