В результате государственных преобразований 1905–1907 гг. в России совершился переход к представительному строю, так называемой «думской монархии». В связи с этими изменениями большое значение приобрел вопрос размежевания прерогатив верховной власти и полномочий законодательных палат. Так, 96 статья Основных законов 1906 г. предоставляла возможность для принятия законодательных актов в военной сфере помимо Государственной Думы и Государственного совета. В ней указывалось, что «постановления… а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомств, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств Советами… непосредственно представляются Государю Императору, если только сии постановления… относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны» [1, с. 7]. Таким образом, порядок военного законодательства предусматривал восхождение законопроектов к монарху минуя народное представительство, в то время как общий порядок, согласно статье 86, предполагал представление монарху законопроектов лишь по их одобрении обеими законодательными палатами [1, с. 6]. В тех случаях, когда законопроект рассматривался как подлежавший проведению в порядке военного законодательства, но его проведение требовало новых расходов из казны, он утверждался в порядке верховного управления лишь по принятии его финансовой части Думой. Проблема была также в том, что взгляд представителей либерального думского крыла на 96 статью отличался от правительственного. Им представлялось, что данная статья говорила не о собственно внедумском военном законодательстве, а лишь о проведении таким образом хозяйственных, строевых и технических постановлений и наказов по Военному и Морскому министерствам [2, стб. 3117]. Наличие среди представителей правительства и законодательных палат различных мнений касательно сферы применения 96 статьи порождало конфликты, вылившиеся в первый министерский кризис и создание правил 24 августа 1909 г. о применении 96 статьи [Подробнее см.: 3]. Согласно этим правилам, непосредственно на рассмотрение монарха представлялись «все вообще законодательные дела, относящиеся до устройства сухопутных и морских вооруженных сил и обороны… а равно всего управления армией и флотом, в том числе все положения, наказы, штаты…[4, с. 203]» Появление этих правил не решило всех спорных вопросов порядка военного законодательства. В частности, открытым оставался вопрос, распространялась ли 96 статья и правила о ее применении на такие специфические части, как Отдельный корпус пограничной стражи и Отдельный корпус жандармов, которые хотя и имели военную организацию, но не находились в подчинении Военного ведомства.

Разномыслие правительства и законодательных палат касательно сферы применения 96 статьи впервые дало о себе знать в начале 1907 г [3, с. 249]. Тогда же, 5 апреля 1907 г., министр финансов В. Н. Коковцов внес в Совет министров предложение приступить к окончательному разрешению вопроса о том, должны ли были решаться дела Отдельного корпуса пограничной стражи в порядке военного законодательства. Дело было в том, что данный корпус находился в подчинении не военного министра, а министра финансов, из чего можно было сделать вывод, что данный корпус не входил сферу военного законодательства. По мнению В. Н. Коковцова, принадлежность корпуса к числу находившихся, по статье 14, под начальством императора военно-сухопутных сил была неоспоримой: корпус имел военную организацию, его отдельные команды неоднократно участвовали в военных действиях, он должен был выставлять правильно организованные боевые части во всех своих округах, во всем, касавшемся военного устройства, службы, обучения и пр. он должен был руководствоваться узаконениями и положениями Военного министерства. Проблема была в том, что в 96 статье говорилось только о постановлениях, положениях и наказах по Военному и Морскому министерствам. Министр финансов предложил для предупреждения разного рода недоразумений на этой почве в отношениях с Думой установить правило, по которому издававшиеся по статье 96 постановления для Военного министерства распространялись бы затем на Отдельный корпус пограничной стражи порядком, предусмотренным 11 статьей, гласившей, что указы для устройства и приведения в действие частей управления и исполнения законов должны были издаваться в порядке верховного управления. Совет министров на заседании 8 мая 1907 г. постановил, что хотя текст статьи 96 при его буквальном прочтении мог бы привести кого-либо к сомнениям насчет принадлежности корпуса к предметам ее ведения, эта статья являлась лишь развитием статьи 14, говорившей о начальствовании Государя над всеми вооруженными силами государства, а потому никаких сомнений на этот счет возникнуть было не должно, и никаких специальных постановлений по этому вопросу не требовалось [5, л. 1–5]. Николай II утвердил это решение 9 июня [6, с. 349–350].

Аналогичной проблемой являлось положение Отдельного корпуса жандармов, подведомственного министру внутренних дел. На заседаниях 29 мая 1907 г. (особый журнал был одобрен царем 20 июня 1907 г.) и 22 января 1908 г. Совет министров признал наиболее существенные дела, касавшиеся Отдельного корпуса жандармов, предметами военного законодательства. Основанием данного решения служил тот факт, что корпус имел военную организацию, принадлежал к составу местных военных управлений, обязанности его чинов определялись положениями для войск, а кредиты на его содержание отпускались по сметам Военного министерства [7, л. 22; 8, л. 16–17]. В мае 1909 г. на Совещании под председательством товарища министра финансов С. Ф. Вебера, созванном для разработки правил о применении 96 статьи, было высказано и противоположное мнение: корпус, за исключением полевых жандармских эскадронов, фактически состоял в ведении министра внутренних дел, который и вносил представления об утверждении мероприятий по корпусу на высочайшее благоусмотрение, к тому же его чины исполняли только полицейские обязанности, так что дела по нему должны были осуществляться в общем законодательном порядке [9, с. 33–36]. На заседании Совета министров 26 мая 1909 г. вновь было указано, что наиболее существенные дела Отдельного корпуса жандармов, как и, впрочем, Отдельного корпуса пограничной стражи, являлись предметами военного законодательства. Это решение, как и окончательно выработанные правила о применении 96 статьи, было утверждено Николаем II 24 августа 1909 г [4, с. 194–203].

Данная проблема вновь дала о себе знать в 1911 г., когда проекты, касавшиеся расширения жандармского полицейского надзора на строившихся железных дорогах, были представлены для утверждения их финансовой части в Думу не министром внутренних дел, а, с его согласия, военным министром [10, л. 1]. Этот шаг вызвал недоумение думской комиссии по направлению законодательных предположений, которая постановила рекомендовать Думе отклонить проект 1 ноября 1911 г. Докладчик комиссии указал, что комиссия не считала Корпус жандармов воинской частью, так что законопроекты по корпусу должны были рассматриваться Думой в общем порядке – не только с финансовой стороны, но и по существу [10, л. 19–20]. Вопрос о том, чье же тогда мнение авторитетнее, военного министра или думской комиссии, придется, видимо, оставить на совести ее докладчика, как и вопрос, почему мнение последней должно было служить руководством к действию, а мнение военного министра должно было отметаться. Интересно другое: докладчик назвал описанный им порядок законодательной практикой, иными словами, в его изложении выходило, что абсолютно все штатные мероприятия по корпусу проводились до того эпизода в общем порядке [10, л. 20]. Это заявление вызывает недоумение уже у нас, поскольку хотя до того момента проекты по данному корпусу действительно вносились в Думу министром внутренних дел, эти мероприятия были чисто финансового свойства. Точнее говоря, предметом проектов действительно часто являлись штатные изменения, но от Думы требовалось лишь выделение кредитов. Более того, после определения Советом министров порядка направления законопроектов по Корпусу жандармов в 1907–1908 гг. председатель Совета министров и министр внутренних дел П. А. Столыпин распорядился отозвать из Думы все проекты по корпусу и переделать их в соответствии с данным решением. Другой вопрос, что Дума продолжала пребывать в уверенности, что сами штатные расписания также подлежали ее ведению и потому постоянно запрашивала сведения о них [10, л. 8]. Говоря об «установившейся практике», докладчик думской комиссии сослался на утвержденный Думой 5 июня 1910 г. ряд законопроектов по корпусу, содержавших, действительно, как выделение кредитов, так и пересмотр задумывавшихся авторами проектов штатов [11, стб. 3526–3534]. Эти проекты прошли и через Государственный совет и были утверждены царем в июле 1910 г. Однако данное событие являло собой не «установленную практику», а утверждение Думой не предназначавшихся для того частей проектов явочным порядком, к тому же не планомерное – все эти проекты были приняты в один день. Причиной утверждения Государем этих проектов была их спешность. По словам бывшего тогда товарищем министра внутренних дел А. А. Макарова, именно судьба этих законопроектов заставила командира Отдельного корпуса жандармов передать, по соглашению с П. А. Столыпиным, сохранившем за собой шефство, все вопросы по корпусу в Военное министерство, чтобы они решались в соответствии с правилами 24 августа 1909 г [10, л. 9–10]. Думская комиссия выразила уверенность в незаконности данной меры, однако вопрос был не столь однозначен. Судя по Учреждению Министерства внутренних дел, Отдельный корпус жандармов не являлся его структурной частью, о заведывании им министра внутренних дел говорилось отдельно, не в описании структуры Министерства [1, с. 182–183], при этом командир корпуса действительно был подотчетен в некоторых вопросах военному министру [12, с. 127–129]. К слову, Учреждение Министерства финансов не оставляло такого рода «лазеек» для Отдельного корпуса пограничной стражи, который перечислялся в этом документе в числе прочих структурных частей Министерства [1, с. 196–197].

Отвечая на содержавшее рассказ о произошедшем в Думе 1 ноября 1911 г. письмо военного министра, новый председатель Совета министров В. Н. Коковцов, сохранивший и пост министра финансов, отметил, что вопрос, являлись ли законопроекты по Отдельному корпусу жандармов предметами военного законодательства, остался спорным  – это при том, что, казалось бы, решение этого вопроса давно было найдено и закреплено изданием правил 24 августа 1909 г. – и что «правительству было бы крайне трудно настаивать в Государственной думе на приравнении штатных мероприятий по Отдельному корпусу жандармов к таковым же мерам по военному ведомству». Он пояснил, что ввиду спорности вопроса такая линия правительства привела бы лишь к постоянному отклонению проектов Думой, что парализовало бы всю законодательную работу в этой области. Считая данный корпус еще менее походившим на военную часть, чем Отдельный корпус пограничной стражи, В. Н. Коковцов предложил применить и к нему тот компромиссный порядок, что был установлен для подведомственной ему части еще в 1910 г [10, л. 3–4].

В. Н. Коковцов имел в виду следующее. В 1910 г. он внес в Думу два проекта по Отдельному корпусу пограничной стражи исключительно для испрошения необходимых для их осуществления ассигнований. Однако думская комиссия по государственной обороне постановила рекомендовать нижней палате отклонить проекты на основании того, что действие статьи 96 распространялось, по ее мнению, только на Военное и Морское министерства. Несмотря на то, что противоположное понимание данного вопроса было закреплено подписанием Государем Особых журналов Совета министров 8 мая 1907 г. и 26 мая 1909 г., Совет министров на заседании 1 июня 1910 г. по инициативе В. Н. Коковцова решил взглянуть на него с практической точки зрения. Если принадлежность корпуса к подведомственным монарху вооруженным силам представлялась бесспорной, то в статье 96 прямо говорилось все же только о Военном и Морском министерствах. В 1907 г. это, как уже отмечалось, не представляло проблемы. Теперь же, в виду такой двойственности вопроса и перспективы отклонения Думой всех проектов по корпусу, Совет министров без особых дискуссий постановил принять как руководство к действию следующий порядок: не вызывавшие новых расходов из казны меры по корпусу должны были и впредь проводиться в порядке верховного управления, в то время как остальные мероприятия подлежали проведению в порядке общем. Этот Особый журнал был утвержден Николаем II 28 июня 1910 г [10, л. 24–25]. В. Н. Коковцов таким образом отказывался, видимо, отстаивать в Думе порядок, в котором сам не был до конца уверен. Вообще сложно сказать, как он для себя разрешал вопрос, ставший причиной этих затруднений: являлся ли корпус предметом военного законодательства. Корпус у него как бы превращался в некую бродячую структуру – не требуя новых расходов, он являлся воинской частью, в обратном случае он ею, выходит, быть переставал. Получается, В. Н. Коковцов, столкнувшись с тем же думским противодействием, что и П. А. Столыпин и военный министр В. А. Сухомлинов, предпочел оставить это вопрос нерешенным и избежать таким образом дальнейших столкновений с Думой и возможного срыва законодательной работы по корпусу. П. А Столыпин же наоборот стремился вообще избегать сношений с Думой по делам Отдельного корпуса жандармов, руководствуясь принятыми 1907–1909 гг. решениями о направлении проектов по корпусу и не допуская попыток Думы изменить это положение явочным порядком. Это, как мы видели, не всегда получалось, однако реакция П. А. Столыпина на думское вмешательство отличалась от реакции В. Н. Коковцова: уступив в 1910 г., он предпочел отойти от контактов с Думой по вопросу о корпусе окончательно, передав дела по нему в Военное министерство, не собираясь менять своих взглядов на решение принципиального вопроса о принадлежности Отдельного корпуса жандармов к относившимся к сфере действия 96 статьи воинским частям.

И вот теперь, будучи и председателем Совета министров, В. Н. Коковцов, не находя для себя возможным настаивать на безусловной принадлежности Отдельного корпуса жандармов к предметам военного законодательства и не видя готовности к этому и за новым министром внутренних дел А. А. Макаровым, предлагал распространить компромиссный порядок и на данный корпус. А. А. Макаров, однако, усомнился в том, что ситуации двух корпусов аналогичны. Он вновь привел уже неоднократно повторявшиеся доводы в пользу принадлежности Отдельного корпуса жандармов к числу воинских частей, добавив к ним то обстоятельство, что дела корпуса рассматривались в Военном совете и по утверждении монархом объявлялись в приказах по военному ведомству [10, л. 6–10]. (Порядок восхождения этих законопроектов к монарху через Военный совет был установлен, по-видимому, когда П. А. Столыпин передал все дела по корпусу в Военное министерство, так что оно, естественно, стало их проводить в установленном для себя порядке, то есть вырабатывать решения в Военном совете.) В представленной позже справке А. А. Макаров также указывал, что последнее обстоятельство еще более отдаляло Отдельный корпус жандармов от Отдельного корпуса пограничной стражи. Последний не только не состоял в военном ведомстве, но и не руководствовался его законоположениями и получал довольствие по смете Министерства финансов, а не Военного, что делало попытку провести аналогию между положениями двух корпусов необоснованной [10, л. 40]. Доводы эти, как представляется, неоднозначны. Как было показано выше, в 1907 г., когда вхождение пограничной стражи в число предметов военного законодательства не подвергалось сомнению, в качестве одного из аргументов выдвигалось то обстоятельство, что во всем, касавшемся военного устройства, службы, обучения и пр. он должен был руководствоваться узаконениями и положениями Военного министерства. Теперь об этом почему-то не говорили. Вызывает сомнение и такое основание для размежевания ситуаций с направлением проектов по двум корпусам, как представление монарху дел по Отдельному корпусу жандармов через Военный совет, поскольку дела по этому корпусу были признаны подлежавшими рассмотрению Военным советом лишь за несколько месяцев до составления А. А. Макаровым его справки, представляя собой к тому же такую же попытку покончить с дискуссиями вокруг корпусов, как и, к примеру, принятый в 1910 г. для пограничной стражи порядок [10, л. 10–11]. Кроме того, отрицание, на данном основании, принадлежности дел пограничной стражи к предметам, регламентировавшимся 96 статьей, должно было, казалось бы, вызвать другой вопрос: почему тогда вообще какие-то из законопроектов по этому корпусу шли в порядке верховного управления. Данный вопрос, впрочем, не был поднят [10, л. 10–12]. В другой своей справке, представленной в декабре 1912 г., А. А. Макаров привел еще одну причину, по которой проекты штатных изменений жандармских полицейских управлений на железных дорогах должны были представляться через Военной совет непосредственно императору. А. А. Макаров обратил внимание на то, что до государственных преобразований начала XX в. вопросы об учреждении жандармского надзора на строившихся частных железных дорогах не вносились в Государственный совет, а представлялись монарху путем всеподданнейших докладов министра внутренних дел после обсуждения последним этих мер с военным министром [10, л. 73].

28 февраля 1913 г. состоялось заседание Совета министров, призванное окончательно разрешить вопрос о порядке направления законопроектов по Отдельному корпусу жандармов. Нужно было разобраться с этой проблемой как можно скорее, поскольку весь 1912 год законопроекты по жандармским управлениям находились из-за нерешенности вопроса об их направлении в подвешенном состоянии, в то время как железнодорожное строительство, конечно, продолжалось, что требовало учреждения на этих строившихся линиях жандармского надзора для поддержания порядка. Между тем предлагавшееся утверждение этих проектов в порядке верховного управления могло лишь затянуть, по мнению некоторых членов Совета министров, проведение этих срочных мер, поскольку вылился бы в очередное столкновение с Думой и ее отказ утвердить запрашивавшиеся кредиты. Вновь было обращено внимание на трудность отстаивания такого порядка, который едва ли мог «найти себе твердую опору в действующем законе», не совсем согласуясь со статьей 96. Притом даже если организация корпуса приближала его к военной части, то он все же вряд ли мог быть причислен к вооруженным силам, поскольку он, в отличие от того же Отдельного корпуса пограничной стражи, даже в военное время не входил в состав армии и не принимал участие в боевых действиях, а обязанности его чинов были чисто полицейскими. Внося свои правки в Особый журнал, составленный по итогам данного заседания, товарищ министра внутренних дел и командир корпуса В. Ф. Джунковский заметил по этому поводу, что Отдельный корпус жандармов оставался все же вспомогательным войском и поэтому был включен в третий том Свода военных постановлений, посвященный местным военным управлениям, в отличие от Отдельного корпуса пограничной стражи. Совет министров постановил рекомендовать применение установленного в свое время для Отдельного корпуса пограничной стражи двоякого порядка и к Отдельному корпусу жандармов. Однако В. Ф. Джунковский, министр внутренних дел Н. А. Маклаков и В. А. Сухомлинов выразили в своих письмах мнение о несоответствии предложенного порядка закону. В. А. Сухомлинов, уверенный в подпадении дел корпуса под 96 статью, справедливо указал на то, что по 96 статье все законодательные дела по Военному министерству независимо от того, требовали ли они новых расходов или нет, разрешались высочайше утвержденными положениями Военного совета. Предложенный же порядок, противореча 96 статье, нарушил бы права Военного совета. Во избежание этого военный министр рекомендовал, раз уж на заседании Совета министров было предложено направлять не требовавшие новых расходов меры на высочайшее утверждение либо как положения Военного совета, либо как всеподданнейшие доклады министра внутренних дел, выбрать второй вариант и направлять проекты в том же порядке, что и по Отдельному корпусу пограничной стражи, т. е. помимо Военного совета. Н. А. Маклаков тоже выразил сомнение в разумности предлагавшегося двойственного порядка, строившегося не на разрешении принципиального вопроса, принадлежал ли Отдельный корпус жандармов к составу Военного министерства, а на второстепенном соображении, требовали ли меры новых ассигнований или можно было бы обойтись остатками по сметам. Поскольку вопрос о принадлежности корпуса к Военному министерству был уже, по мнению Н. А. Маклакова, решен на заседаниях Совета министров 20 июня 1907 г. и 22 января 1908 г. и правилами 24 августа 1909 г., то никакого двойственного порядка вводить было не нужно. Он также указал на очевидную, по его мнению, неоправданность аналогии с Отдельным корпусом пограничной стражи, как по уже неоднократно высказывавшимся соображениям, так и ввиду того, что, между прочим, учреждения и штаты пограничной стражи содержались в Уставе таможенном, а штаты Отдельного корпуса жандармов – в Своде штатов военно-сухопутного ведомства [10, л. 79–94] (здесь он, правда, ошибся, Правила об Отдельном корпусе пограничной стражи издания 1910 г. были выделены из Устава таможенного повелением 26 мая 1911 г [13, с. 420].) К тому же, по мнению Н. А. Маклакова, то, что Отдельный корпус жандармов не входил в состав армии, не могло служить поводом для его исключения из списка частей Военного министерства, потому что в этом ведомстве большинство местных учреждений также не входило в армию и в боевых действиях непосредственно не участвовало, а вот участие в них Отдельного корпуса пограничной стражи не меняло факта его принадлежности к Министерству финансов. Напомнил министр и о главном поводе, побудившем в свое время П. А. Столыпина направить законопроекты по корпусу в порядке 96 статьи – признание невозможности их проведения через Думу без того, чтобы она, недоброжелательно относясь к корпусу, не пересмотрела штаты да и вообще не позволила себе рассматривать проекты по существу [10, л. 94–95]. Вновь обсудив данный вопрос 30 мая и 12 июня, Совет министров постановил сохранить старый порядок. Особый журнал этих заседаний был  утвержден Государем 25 июля 1913 г [14, с. 289–292].

Таким образом, для двух частных случаев проблемы военного законодательства к 1913 г. было найдено два разных решения. Законодательные дела по Отдельному корпусу пограничной стражи, имевшему, казалось бы, достаточно признаков военной части, вносились на усмотрение монарха либо в порядке верховного управления, если не требовали новых расходов, и тогда к нему применялась процедура, предусмотренная  96 статьей, либо в общем порядке, если меры требовали новых расходов, и тогда они полностью выпадали из сферы действия 96 статьи, рассматриваясь в Думе не только с финансовой стороны, но и по существу. Иными словами, ответа на вопрос, являлся ли корпус военной частью, входившей потому в сферу военного законодательства, дано не было: если являлся, то установленная возможность применения к нему общего порядка могла вызвать справедливое недоумение, если нет, то справедливыми выходили вопросы касательно обоснованности применения к нему порядка военного законодательства. Мероприятия же по Отдельному корпусу жандармов, выполнявшему полицейские обязанности и не участвовавшему в боевых действиях, но имевшему больше юридических оснований считаться воинской частью, рассматривались строго в порядке военного законодательства, вплоть до восхождения их на усмотрение монарха через Военный совет Военного министерства. Разнобой в руководствах к действию представляется, конечно, не всегда логичным. Такая ситуация сложилась по многим причинам, начиная с разной реакции министров внутренних дел и финансов на думское противодействие и заканчивая тем фактом, что принципиальный вопрос о принадлежности обоих этих корпусов к вооруженным силам никто из членов правительства, как и, видимо, Государь, не смог разрешить для себя окончательно. Более того, их воззрения на отдельные аспекты этой проблемы могли меняться, вопросы практические переплетались с желанием решить вопросы принципиальные и не уклоняться от принятых решений, что не всегда удавалось. Представляется, что ситуации двух Отдельных корпусов были если не полностью аналогичными, то во всяком случае не столь полярными, как то предполагалось сторонниками безусловной принадлежности к числу военных частей только Корпуса жандармов. Тем не менее, для корпусов были установлены разные порядки направления законопроектов, что явилось попыткой найти компромиссное решение довольно болезненной проблемы военного законодательства.

1. Свод законов Российской империи. В 5 книгах. Кн. 1: Т. I–III. Т. I. СПб.: Русское книжное товарищество «Деятель», 1912. 475 с.
2. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия вторая. Ч. I. СПб.: Государственная типография, 1908. 1575 с.
3. Дякин В. С. Сфера компетенции указа и закона в третьеиюньской монархии // Вспомогательные исторические дисциплины. Т. VIII. Л.: Издательство «Наука», Ленинградское отделение, 1976. 324 с. С. 236–262.
4. Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909–1917 гг. 1909 год. М.: РОССПЭН, 2000. 600 с.
5. РГИА. Ф. 1276. Оп. 3. Д. 246.
6. Особые журналы Совета министров Российской империи. 1906–1908 гг. 1907 год. М.: РОССПЭН, 2011. 863 с.
7. РГИА. Ф. 1276. Оп. 7. Д. 36.
8. РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 315.
9. РГИА. Ф. 1276. Оп. 4. Д. 10.
10. РГИА. Ф. 1276. Оп. 7. Д. 36.
11. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1910 г. Сессия третья. Ч. IV. СПб.: Государственная типография, 1910. 1899 с.
12. Свод военных постановлений 1869 года. Издание второе (по 1 июля 1889 года.) Кн. 3: Местные военные управления. СПб.: Государственная типография, 1890. 163 с.
13. Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. Т. XXXI. 1911. Отделение 1. СПб.: Государственная типография, 1914. 1411 с.
14. Особые журналы Совета министров Российской империи. 1909–1917 гг. 1913 год. М.: РОССПЭН, 2005. 551 с.

Все статьи автора «Перекрестова Софья Владимировна»