В настоящее время в Российской Федерации продолжается процесс оптимизации структуры и функций органов внутренних дел. Идет поиск новых форм и методов управления службами и подразделениями. Параллельно разрабатываются мероприятия по совершенствованию материально-технического обеспечения ведомства и социальной защиты сотрудников. Как свидетельствует история правоохранительных органов, эти вопросы всегда оставалась актуальными для подразделений внутренних дел.
Период 1920-х – первой половины 1930-х гг. стал особым этапом становления и развития правоохранительной системы нашей страны. Изменения социально-политических условий повлекли за собой наделение органов внутренних дел несвойственными им репрессивными функциями. Охрана правопорядка и борьба с уголовной преступностью отходили на второй план и выполнялись только после решения приоритетных политических задач.
Образование Уральской области в ноябре 1923 г. повлекло за собой существенные изменения в структуре, штатах и методах оперативно-служебной деятельности милиции уральского региона. Создается трехзвенная система управления: область – округ – район. Низовым звеном, занимавшимся борьбой с преступностью и охраной общественного порядка в сельской местности оставались районные подразделения [23, л. 31]. В районном центре находилось управление милиции, а сам район был разбит на закрепленные за милиционерами участки [5, л. 377].
В круг обязанностей работавших на «земле» милиционеров входило предотвращение, выявление и расследование преступлений, а также «содействие прокурорскому надзору и судебно – следственным органам в делах обнаружения и расследования преступлений по их постановлениям» [33, с. 23-24]. В конце 1920-х гг. к этому прибавилось «содействие иным органам государственной власти при проведении последними в жизнь возложенных на них задач» [13, л. 7].
Это было обусловлено двойным подчинением милиции НКВД РСФСР и местным Советам. В компетенцию последних входили вопросы материального обеспечения милиции. Дефицит местных бюджетов негативно сказывался на милиции. Стали обычными задержки выплаты зарплаты, неудовлетворительное обеспечение обмундированием и социальная незащищенность.
Районные власти по своему усмотрению устанавливали размеры оплаты труда сотрудников милиции и угрозыска. В оперативной сводке ОГПУ за январь 1924 г. материальное положение районной милиции в Златоустовском округе называется катастрофическим: не было средств на проведение экспертиз, жалование работникам милиции и уголовного розыска не выплачивалось по 2-3 месяца. На этой почве стражи правопорядка нередко бастовали. В октябре 1923 г. сотрудники милиции и уголовного розыска отказались исполнять свои обязанности и разошлись по домам, унеся с собой оружие [17, л. 130; 18, л. 9, 167].
Уровень жалования сотрудников милиции и уголовного розыска на протяжении всех 1920-х годов оставался одним из самых низких в стране. Если рабочие Богословского комбината весной 1924 г. получали ежемесячно 31 руб. 36 коп., то в некоторых районах Уральской области милиционеру на руки выдавали 6 – 7 руб. в месяц [7, л. 227; 21, л. 10-10 об.; 22, л. 65]. При этом во многих районах области жалованье за июль 1924 г. было выдано на 50%. Оклад младших милиционеров в низовых органах составлял 16 руб. 50 коп. в месяц. К 1925 году среднемесячная ставка сельского милиционера составляла 23 рубля, в то время как командир взвода в армии и уполномоченный ОГПУ получали в три раза больше [22, л. 173].
Чтобы как-то поддержать милицию, еще в 1922-1923 гг. нормативно было закреплено правило, согласно которому часть сумм, взыскиваемых в виде штрафов с нарушителей, шла на премирование работников милиции, активно работающих по раскрытию незаконного приготовления, хранения и сбыта спиртных напитков и активную борьбу с лесонарушителями. Если дело раскрывалось без участия посторонних лиц, в распоряжение органов милиции поступало 50 % штрафа по делам о самогоноварении, из которых 35% – непосредственно участникам раскрытия дела, 15% – комсоставу на нужды милиции [4, л. 7].
Первое существенное повышение зарплаты было осуществлено осенью 1925 г., когда оклады строевого состава милиции увеличились на 5 рублей, а сотрудников уголовного розыска – на 10 рублей. Это не исправило разницу в оплате труда по округам. При этом самое низкое жалованье было у сотрудников милиции и угрозыска Ирбитского и Кунгурского округов [7, л. 287 об.].
К началу 1926 г. начальник отделения милиции в Перми получал 100 руб., старший милиционер – 45 руб. Старший милиционер в сельской местности Пермского округа зарабатывал 30 руб., Тюменском и Челябинском округах – 21 руб. [5, л. 16; 24, л. 23].
Оплата труда уральских милиционеров была значительно ниже, чем у их коллег в других регионах страны. Младший милиционер в уральском городе получал 23 руб. 14 коп., в сельской местности – 22 руб. 76 коп., а в Иваново-Вознесенской губернии – 35 руб. [5, л. 16].
Недостаток средств в местном бюджете обусловил установление «шефства» исполкомов, предприятий и организаций над административными органами в виде денежных ассигнований [3, л. 76-77]. Это стало одной из причин вмешательства «шефов» в работу органов охраны правопорядка и вызвало рост числа должностных преступлений среди административных работников [2, л. 28; 22, л. 2 об., 5].
Для повышения уровня материального обеспечения в органах милиции стали вводиться процентные надбавки за выслугу лет. В 1927 г. проблема повышения зарплаты работникам милиции была решена в общегосударственном масштабе. 30 октября 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «Об улучшении быта и службы работников рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска» [34, с. 155].
Местным исполкомам предлагалось повысить в 1927-1928 гг. заработную плату работникам милиции и установить ее минимальный предел для сельских милиционеров, что несколько сократило разницу в ставках оплаты труда разных регионов области. Так, в Златоустовском округе зарплата старшего милиционера выросла с 37 до 39 руб., младшего милиционера – с 29 руб. 50 коп. до 34 руб., старшего участкового – с 27 руб. 35 коп. до 35 руб. В Ишимском округе зарплата младшего милиционера к 1928 г. выросла с 25 руб. 62 коп. до 30 рублей, старшего милиционера – с 30 руб. 50 коп. до 35 руб., участкового – с 32 руб. 94 коп. до 40 руб. [7, л. 23, 62, 100, 143].
С мая 1928 г. для работников строевого и активного состава милиции вводятся периодические надбавки к заработной плате за выслугу лет, которые исчислялись следующим образом: за три года непрерывной службы в милиции – 10%, за шесть лет – 20%, за девять лет – 30% от основного должностного оклада. В результате этих мер уже в 1928 г. зарплата работников милиции РСФСР в среднем увеличилась на 17,1%. К 1929 году в среднем по РСФСР милиционер получал 30-35 рублей, чернорабочий – 40 рублей, дворник – 60 рублей [7, л. 24-25].
В 1930 г. на работников милиции были распространены социальные льготы военнослужащих Красной Армии, к денежному содержанию вводились процентные надбавки за выслугу лет [29, с. 569], повышается размер денежного довольствия категориям личного состава, работающим непосредственно с населением. Ставки зарплаты с 1 октября 1930 г. для участкового инспектора милиции и младшего милиционера устанавливались в размере 50 рублей в месяц [30, с. 7].
Но в целом принцип социальной справедливости в отношении милиционеров обеспечен не был. В Ишимском райотделении милиции в конце 1930 г. сотрудники получали 43 рубля [10, л. 20].
Предложения НКВД РСФСР о передаче содержания милиции на общегосударственный бюджет отклонялись руководством страны. Органы внутренних дел воспринимались как вспомогательный и второстепенный орган.
Лишь после передачи милиции в ведение ОГПУ был осуществлен ряд мер по изменению правового и материального положения ее работников. С принятием ЦИК и СНК СССР 3 февраля 1931 г. совместного постановления «О правовом и материальном положении работников милиции и уголовного розыска» условия труда работников милиции стали регулироваться не общим законодательством о труде, а Положением о рабоче-крестьянской милиции, утвержденным в мае 1931 г. Советом Народных Комиссаров СССР, а также уставами и иными ведомственными нормативными актами [1, л. 152-155; 14, л. 15].
Милиция переводилась с местного бюджета на общегосударственный и централизованно снабжалась вооружением, снаряжением и вещевым довольствием. Материальное положение сотрудников милиции улучшилось [35, с. 252], увеличились штаты, в основном за счет должностей, непосредственно работающих с населением [10, л. 191–193].
Но заработная плата милиционера так и не соответствовала условиям его труда. К началу 1934 года средняя ставка милиционера составляла 80 рублей, в то время как промышленный рабочий получал 126 рублей. В Магнитогорске милиционер зарабатывал 70 рублей в месяц, старший милиционер – от 90 до 100, а конюх в гражданском учреждении – 140 рублей [14, л. 24].
Чтобы как-то укрепить материальное положение, в рассматриваемый период стражей правопорядка освобождали от подоходного налога, распространяли на милиционеров и членов их семей льготы в области народного образования [10, л. 192].
Для укомплектования северных регионов (Березняковского сектора, Ямальского и Остяко-Вогульского округов) проводилась вербовка лиц, проработавших продолжительное время в органах милиции и добровольно изъявивших желание поехать на Север. Им предоставлялись льготы: получение подъемных и суточных на себя и членов семьи в двойном размере, выплата в двойном размере оклада в течение первых трех месяцев службы, получение в течение первых трех лет по окончании каждого года дополнительного оклада, пользование процентной надбавкой за службу [31, с. 56].
Острой оставалась проблема снабжения работников милиции и уголовного розыска продуктами питания. В начале 1920-х гг. они обеспечивались на общегражданских основаниях, в результате к 1924 г. 2/3 сотрудников милиции не получали мясожировых пайков. Если в регионе возникали перебои с продовольствием, местные органы власти вообще снимали милицию со снабжения [26, л. 14].
В рамках решения этой проблемы началась организация артельных хозяйств органов и частей милиции Уралобласти. В голодном 1932 г. сотрудники Артинского районного управления милиции, несмотря на недостаток тягловой силы и инвентаря, засеяли 25 га пшеницей, овсом и клевером, засеяли 2 огорода картофелем и овощами. Рядом с управлением милиции стражи правопорядка заложили сад [34, с. 16].
Борьба с преступностью не могла обходиться без жертв: только в 1927 г. в РСФСР преступники убили 51 и ранили 113 сотрудников милиции [33, с. 160]. В Уральской области ежегодно погибало 10-15 сотрудников милиции. Их семьям выдавались единовременные пособия, а органы соцстрахования начисляли им пенсии, которые составляли не более половины фактического заработка погибшего за последние 3 месяца службы [6, л. 80].
В Тобольском округе семье убитого милиционера через районные органы власти была назначена пенсия 22 руб. 55 коп., в Курганском округе семье убитого милиционера была назначена пенсия в 12 рублей [6, л. 12-13].
11 ноября 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «Об улучшении быта и службы работников рабоче-крестьянской милиции». Центральные исполнительные комитеты автономных республик, краевые, областные и губернские исполкомы должны были ввести государственное страхование работников строевого состава милиции и активного состава уголовного розыска на случай смерти или инвалидности вследствие исполнения ими служебных обязанностей. На основании этого постановления в январе 1928 г. было проведено государственное страхование работников всего строевого состава милиции и уголовного розыска [7, л. 227].
Страхование оформлялось ежегодно на всех сотрудников подразделения одним общим полисом. С годами размеры страховых выплат заметно увеличивались [7, л. 131; 30, с. 16].
Так, в 1933 году семье убитого в перестрелке с бандитами уполномоченного оперативного отделения Ларьякского РУМа было выдано единовременное пособие в размере 300 руб. В Главное управление РКМ при ОГПУ СССР было направлено ходатайство о назначении родственникам погибшего пенсии [9, л. 300].
В соответствии с циркуляром УРКМ Уралобласти № 57 от 15 августа 1931 г. «О порядке финансирования органов милиции» страхование жизни распространялось на милиционеров из расчета 8 рублей в год на человека. Пособия выплачивались по временной нетрудоспособности на общих основаниях. Также было положено единовременное пособие в размере 55 рублей при рождении ребенка и 20 рублей на погребение [13, л. 138–141].
Медико-санитарное обслуживание работников РКМ производилось в 1920-х гг. существовавшей на местах системой здравоохранения. Оплата их услуг осуществлялась областным адмотделом (впоследствии Управлением РКМ) Уралобласти, медикаменты милиционеры получали бесплатно [12, л. 195 об.; 15, л. 24].
В 1930-е гг. при областном управлении РКМ создается санитарная инспекция, которая ведала вопросами медицинского обеспечения. При ней действовала курортная комиссия, производившая отбор сотрудников для направления на курорты в Кисловодск, Пятигорск, Сочи, Мацесту. С весны 1933 г. для всего рядового состава вводится обязательная медкомиссия, в середине 1934 г. в подразделениях организуется собственная медицинская служба [15, л. 80; 18, л. 44].
Недостаточное финансирование сказывалось на снабжении органов внутренних дел обмундированием и вооружением. В конце 1923 г. в Уральском регионе милиции вместо формы выдавалась ткань, вместо сапог и ботинок – кожевенный материал и подручные средства. Форменное обмундирование сотрудники милиции регулярно стали получать лишь с лета 1924 г., а до этого времени большинство служащих милиции носили собственную одежду и обувь [37, с. 63].
В 1920-е гг. личный состав органов внутренних дел был вооружен на 50 – 55% преимущественно винтовками старых образцов и самых различных систем. Револьверов не хватало даже для командного состава и работников уголовного розыска. Из-за отсутствия боеприпасов милиционеры летом 1924 г. даже отказывались выходить на службу [22, л. 85]. Перебои в снабжении милиции фабричными патронами в ряде мест вынуждали сотрудников использовать самодельные боеприпасы, что приводило к трагическим последствиям. Лишь в 1932 г. в органах РКМ вводится однотипное оружие, налаживается обеспечение револьверами и винтовками [4, л. 2].
Чрезвычайно затрудняло работу управлений милиции отсутствие средств на содержание конского состава, покупку седел и фуража. В 1924 г. в отношении снабжения конной милиции фуражом вопрос обстоял крайне остро, так как у райисполкомов, за счет которых милиция должна была получать фураж, вообще не было средств на эти закупки [21, л. 130].
Приобрести лошадей и конскую утварь было невозможно, на эти цели средства не отпускались, поэтому обеспеченность уральской милиции лошадьми редко превышала в 1920-е гг. 60% [7, л. 227]. В 1926 г. за милицией области числилось 675 лошадей, из них 488 – в сельской местности. Наиболее благополучными в этом плане считались Шадринский и Свердловский округа [5, л. 7 об.].
Неадекватная в сравнении с другими категориями занятого населения оценка труда работников милиции, неудовлетворительное материальное обеспечение стали причиной ряда негативных явлений: снижения дисциплины, роста преступности среди сотрудников, высокой текучести кадров и хронического некомплекта, несмотря на прогрессировавшую безработицу в стране. Чтобы удержать в рядах милиции часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов, чтобы увеличить оклады оставшимся сотрудникам [27, л. 78].
Сводки Полномочного представительства ОГПУ по Уралу в начале 1931 г. показывают совсем безотрадную картину: «исключительно плохие материально-бытовые условия, в которых находилась милиция в течение ряда лет, ее разрозненность (за исключением школ и резервов), которая затрудняла определение ее действительного политико-морального состояния, ее политическая «беспризорность» во всех отношениях и ряд других факторов… создали общее пренебрежительное отношение к милицейской работе, которая сплошь и рядом расценивалась как «временная». В сельской местности, где в милиции служили преимущественно местные жители, связанные с сельским хозяйством, работа в милиции вообще рассматривалась как побочный заработок» [24, л. 34].
На время полевых работ стражи правопорядка увольнялись и возвращались к себе в деревню, а зимой вновь восстанавливались на службе [7, л. 376 об.]. В результате, в 1927 г. в Уральской области текучесть милиционеров в сельской местности составляла 76%, что было характерно и для других регионов страны. За этот же год в РСФСР из 10935 сельских милиционеров уволилось 6993 человека [24, л. 24].
В целом, на протяжении 1920-х – первой половины 1930-х гг. треть сотрудников увольнялась в первые полгода службы, менее четверти поступавших оставалась в органах внутренних дел на срок свыше трех лет, некомплект штатов в ряде районных подразделений Урала достигал 50% [19, л. 82; 25, л. 2].
В результате, при действующей норме обслуживания населения - один младший милиционер на 3 тысячи жителей, в 1926 году на одного милиционера приходилось 4739 человек в сельской местности. При этом в Кунгурском округе милиционер в городе обслуживал 1200 человек и 4907 – на селе. В Челябинском округе на одного сельского милиционера приходилось 8877 жителей. В 1927 г. в Пермском округе на милиционера приходилось 52 населенных пункта и 2 сельсовета, в Верхнекамском округе на милиционера приходилось 30 населенных пунктов и 3 сельсовета [7, л. 17 об.].
В условиях высокой текучести кадров и неудовлетворительного материального обеспечения на службу в милицию нередко приходили недобросовестные работники, искавшие личную выгоду. В результате уровень служебной дисциплины в органах милиции оставался достаточно низким. Самым распространенным видом нарушений было появление сотрудников органов внутренних дел в нетрезвом виде на службе и в общественных местах.
Таким образом, становление и развитие органов внутренних дел Урала 1920-х – первой половины 1930-х гг. проходило в рамках экспериментального реформирования административно-территориального устройства региона. Перевод в 1923 г. финансирования милиции и угрозыска на местный бюджет негативно сказался на материально-техническом обеспечении органов внутренних дел Урала. Зависимость от местного бюджета обусловила разницу оплаты труда одних и тех же категорий сотрудников милиции и уголовного розыска в округах и районах Уралобласти. Иногда она отличалась в два и более раз. Зарплата уральских милиционеров была значительно ниже, чем у их коллег в других регионах страны.
Мер, предпринимаемых НКВД РСФСР и Уралоблисполком, в виде денежного вознаграждения стражам правопорядка за эффективную работу и периодических прибавок к заработной плате за выслугу лет было явно недостаточно. Материальные и бытовые условия большей части сотрудников милиции и уголовного розыска в 1920-е гг. оставались неудовлетворительными.
И хотя с переходом в 1931 г. милиции и угрозыска на централизованное государственное финансирование удалось решить многие проблемы обеспечения денежным и вещевым довольствием, повысить оклады сотрудникам, расширить круг социальных льгот и увеличить штатную численность личного состава, в целом принцип социальной справедливости в отношении работников органов внутренних дел так и не был обеспечен.
Библиографический список
- Государственный архив Российской Федерации. Ф. Р-393. НКВД РСФСР 1917 – 1930 гг. Оп. 1. Д. 30.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 4.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 8.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 9.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 15.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 18.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 19.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 41.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 1. Д. 76.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 15.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 17.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 19.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 30.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 31.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 39.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 61.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 69.
- Государственный архив Свердловской области. Ф. Р-854. Управление милиции по Свердловской области МВД СССР. Оп. 3. Д. 85.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 1. Д. 11.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 2. Д. 56-а.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 2. Д. 61.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 2. Д. 70.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 2. Д. 274.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 4. Уральский областной комитет ВКП (б). Оп. 3. Д. 272-а.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 8. Ирбитский окружной комитет ВКП (б). Оп. 1. Д. 308. Л. 2.
- Центр документации общественных организаций Свердловской области. Ф. 5870. Первичная партийная организация Управления внутренних дел Свердловского облисполкома. Оп. 1. Д. 10.
- Музей истории ГУ МВД России по Свердловской области. Коллекция документов. Оп. 1. Д. 6.
- Бюллетень НКВД РСФСР. 1930. № 27.
- Бюллетень областного административного управления, областного суда и областной прокуратуры Уральской области. 1930. № 12.
- Известия Уральского областного исполнительного комитета. 1929. № 25-26.
- Бодерко Л.Н. История милиции Западной Сибири в 1930-1956 годах. Тюмень: Тюменский юридический институт МВД РФ, 2001. 116 с.
- Киселев И.Ф. Милиция на селе.(Каким должен быть милиционер на селе). М.: Изд-во НКВД РСФСР, 1930. 45 с.
- Министерство внутренних дел. 1902-2002. Исторический очерк / Под общ. ред. Р.Г. Нургалиева. М.: Объединенная редакция МВД России, 2004. 648 с.
- Никифоров И. Достижения и недостатки в работе Артинской милиции // Известия Уральского областного исполнительного комитета. 1932. № 37. С. 16.
- Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Под ред. А.Г. Горлова. М.: Объед. ред. МВД РФ, 1996. 464 с.
- Померанцев В.А., Любимов И.Л. Инструкция волостному милиционеру с постатейными к ней разъяснениями. М., 1927.
- Фирсов И.Ф. Правоохранительные органы Тюменского региона в период военного коммунизма и перехода к новой экономической политике. Тюмень: Тюмен. юрид. ин-т МВД РФ, 2005. 206 с.