В последние годы в России существенно выросла роль местных органов власти. В связи с этим, на наш взгляд, представляется вполне своевременным изучение места и роли земских учреждений в экономической и политической системе страны.

Земские учреждения появились в России в результате проведения реформы 1864 г. Она ввела в политический строй новый институт: выборные органы местного самоуправления – земства. В начале ХХ века земства существовали более чем в 40 российских  губерниях.

Земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Уездными учреждениями являлись уездное земское собрание и уездная земская управа. Земское собрание каждого уезда были представлено  гласными, избираемыми землевладельцами, а также городскими и сельскими обществами на 3 года. Уездная земская управа состояла из председателя и двух членов, которые избирались из своей среды на 3 года уездным земским собранием.

В свою очередь к губернским земским учреждениям относились губернское земское собрание и губернская земская управа. Губернское собрание представляли гласные, избираемые на 3 года уездными земскими собраниями. Число губернских гласных от каждого уезда определялось соразмерно числу гласных местного собрания. Управа же состояла из председателя и шести человек, избираемых также на 3 года губернским земским собранием из своей среды. [1, с.6-8]

Земства  не были включены в систему государственных учреждений. Служба в них относилась к общественным обязанностям, гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в земских собраниях. Жалованье получали лишь члены исполнительных органов – земских управ, но не из государственного бюджета, а из бюджета самих земств.

Земства строились на принципах всесословности, имущественного ценза, выборности и сменяемости гласных. Выборы в уездные собрания, как указывалось выше, происходили на трех избирательных съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей и сельских обществ. Избирателями на первом съезде являлись лица, владеющие определенным количеством земли (по 9 уездам Саратовской губернии оно составляло 250 десятин, в Царицынском уезде – 475 десятин). Это был высокий земельный ценз. Для сравнения: средний надел крестьянина Саратовской губернии в 1870-1880-х гг. составлял чуть более 5 десятин  [2, с. 222].

Для избирателей городского съезда был также установлен имущественный ценз: наличие недвижимости на сумму не менее 15 тыс. руб. или промышленного предприятия с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб. [2, с.222].

Для сельских обществ выборы осуществлялись следующим образом. Сначала волостные сходы избирали крестьян- выборщиков, а уже те, в свою очередь, выбирали земских гласных.

Российские земские учреждения характеризовались явным преобладанием в своем составе  землевладельцев. Как указывает проф. Озеров, в 30  губерниях (за исключением Вятской, Пермской, Олонецкой и Вологодской) дворяне и чиновники составляли 57, 1%, разночинцы (от второго избирательного собрания) 13,3 %, крестьяне 29,6 % [3, с.144].

В Саратовской губернии (исключение составлял Царицынский уезд), как и в целом по России,  земские собрания были представлены  в основном  землевладельцами, о чем свидетельствуют следующие данные на первое трехлетие с открытия земских учреждений (табл. 1). Заметим, что, несмотря на то, что Царицынское земство имело один из самых демократических составов среди земских учреждений в губернии, здесь долгие годы определяющую роль играла малочисленная, но сильная группа из дворян во главе с А. Корбутовским и братьями Персидскими [2, с.223].

Таблица 1 – Состав гласных уездных земских собраний Саратовской губернии в 1864-66 гг.

Источник: К 50-летию земских учреждений. Саратов, 1913, с. 18.

Преобладание представителей от землевладельцев в земствах не могло не сказываться на формировании земских бюджетов. Здесь следует пояснить следующее. Согласно закону 1864 г. земства имели право облагать сбором на местные нужды следующие виды имущества: земли, фабрики, заводы, промышленные и  торговые заведения, другое недвижимое имущество, а также свидетельства на право торговли и промыслов.  При этом размер обложения всех недвижимых имуществ не  ограничивался.  Единственное  правило,   которым должны были руководствоваться земства, заключалось в том, что имущество должно облагаться «по ценности и доходности», при этом раскладка земского сбора между плательщиками была предоставлена «усмотрению земских учреждений» [4, с.23].

В итоге земства, исходя из размера местных потребностей, сначала устанавливали общую сумму земского сбора, а затем должны были раскладывать ее между всеми источниками дохода в зависимости от их ценности и доходности.

Итак, по закону 1864 г. земствам в финансовом отношении предоставлялась полная свобода.  Предполагалось, что органы местного самоуправления, куда входили представители разных сословий, будут стремиться к равномерному обложению различных источников земского бюджета. Однако практика земского обложения разрушила эти иллюзии. Как справедливо предостерегал управляющий вторым отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии барон Корф «множество частных  интересов останутся без защиты против односторонних стремлений преобладающих в земстве партий» [3, с. 143].

Земские собрания, состоящие преимущественно из землевладельцев, стали стараться возложить все бремя налогов на промышленность и торговлю. Так, например, в практике земского обложения был случай, когда один из уездов хотел покрыть 75% своих  расходов сборами с торгово-промышленной деятельности» [3, с. 148].

Для защиты интересов промышленности и торговли 21 ноября 1866 г. правительство приняло закон, ограничивающий  обложение земским сбором  данных видов деятельности.

В целом же бюджеты земств располагали довольно скудными средствами, о чем свидетельствуют следующие данные (табл. 2). Как видно из таблицы, доходы земств составляли всего порядка 5-6 % от бюджета страны.

Таблица 2 – Соотношение государственного и земских бюджетов в России в 1873-1893 гг.

Источник: Веселовский Б. История  земства за сорок лет, Т.1, СПб., 1909, с.32.

Если в Великобритании на одного жителя приходилось 9 руб.79 коп. средств из местного бюджета, во Франции – 8 руб.48 коп., Италии – 5 руб.48 коп., Пруссии – 5 руб.39 коп, то в России этот показатель был ничтожно мал – 1 руб. 21 коп.[5, с.32].

Проблема нехватки земских средств для удовлетворения местных потребностей достаточно остро стояла и в Саратовской губернии (в том числе в Царицынском уезде).  Выступая на заседании Саратовского губернского земского собрания, губернатор А.И. Косич, в частности, указывал, что «результаты земской деятельности были развиты не в полной мере», т.к. «бюджет…был ограничен» [6, с. 1].

Нехватка земских средств заставляла местные органы власти ограничивать статьи расходов, это касалось в первую очередь образования и здравоохранения. По данным А.И. Косича, Саратовская губерния по числу школ и грамотных занимала  лишь 45 место в стране. [7, с. 4].

«Школьное дело не вполне оправдало ожиданий. В результате процент грамотных новобранцев у нас в 10 раз меньше, чем, например, в Болгарии», – указывал губернатор [6, с. 2].

Не лучшим образом обстояло дело с начальным образованием и в Царицынском уезде Саратовской губернии. Расходы по данной статье земского бюджета были очень незначительны – 9-12 тыс. руб. в 1890-1896 гг. В то же время, по данным Косича, в некоторых уездах северо-восточных губерний ежегодные расходы на начальное образование составляли порядка 0,5 млн. руб. [7, с. 4].

О недостаточности средств в Царицынском земском бюджете свидетельствуют также трудности, с которыми столкнулись местные органы власти в 1882 г. в связи с необходимостью изыскания средств в размере 22500 руб. на постройку новой больницы в г. Царицыне. По причине того, что местный уездный бюджет не в состоянии был единовременно покрыть эти расходы, Царицынская земская управа обратилась с просьбой о займе в Губернское земское собрание, но получила отказ [8, с.4, 13].

В заключение приведем слова из работы проф. Озерова, подчеркивающие роль земских учреждений: «…на долю земств остаются одни крупицы, а, между тем, без земств местные обыватели не имели бы возможности ездить по грунтовым дорогам, эпидемии беспрепятственно уносили бы естественный прирост населения и подрывали бы жизненную силу нации, крестьяне не имели бы никакого понятия ни о посеве трав, ни об усовершенствованных земледельческих орудиях…». [9, с. 14].

1. Положение о губернских и уездных земских учреждениях // Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Спб., 1864.
2. Морозова Е.Н. Российские земства: взгляд в прошлое //Из истории экономической мысли и народного хозяйства России: Сборник  научных трудов. Вып.2.  Ч.2: Аграрные проблемы. К 130-летию земства в России. М.; Волгоград, 1997.
3. Озеров И.Х. Финансовое право. Вып.2. М., 1905.
4. Временные правила для  земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении //Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем Сенате. Спб., 1864.
5. Веселовский Б. История земства за сорок лет. Т.1. Спб., 1909.
6. Журналы ХХIII очередного Саратовского губернского земского собрания с 10 по 22 декабря 1888 г. Саратов, 1888.
7. Журналы ХХV очередного Саратовского губернского собрания с 7 по 21 декабря 1890 г. Саратов, 1891.
8. Доклады Царицынской уездной земской управы первому чрезвычайному Царицынскому Земскому собранию 1882 г., Царицын, 1882.
9. Озеров И. Земское обложение и в чем должна состоять его реформа, М., 1906. 

Все статьи автора «Татьяна Шлевкова»