В отечественной юридической литературе давно обсуждается вопрос о месте государственного финансового контроля в системе разделения властей. Он затрагивался в диссертационных работах такими авторами как Е. С. Дорошенко, К. А. Ишеков, Е. С. Лещева, Г. В. Мартьянова, В. М. Соколов, О. Е. Тарасова и др.
На сегодняшний день в России государственный финансовый контроль осуществляется органами государственной власти, которые формально относятся к различным ветвям власти. Недостаточно четкое определение их компетенции приводит к тому, что функции этих органов смешиваются, между ними выстраиваются нетипичные отношения.
В российской юридической доктрине давно прижилось классическое представление о том, что в России функционируют три ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная. Однако В. Е. Чиркин совершенно справедливо отмечает, что эта практика давно не соответствует сегодняшним мировым реалиям, а также российскому конституционному нормотворчеству [1, с. 246-250]. Действительно, некоторые западные ученые называют до 22 ветвей государственной власти, а анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что существует органы государственной власти, не вписывающиеся по своей природе и содержанию деятельности в классическую триаду (к примеру, Счетная палата РФ). Впрочем, следует отметить, что позиции лагеря «консерваторов» по-прежнему крепки [2, с. 9].
М. В. Баглай полагает, что те органы государственной власти, которые формально не вписываются в триаду разделения властей, нужно именовать «органами государственной власти с особым статусом» [3, с. 343]. Таким образом, ученый избегает решения возникшей проблемы путем выделения дополнительных ветвей государственной власти.
С. П. Желтобрюхов, напротив, не исключает возможности существования иных ветвей государственной власти, кроме законодательной, исполнительной и судебной, а также органов государственной власти, относящихся к этим иным ветвям[4, с. 14]. Примерно о том же говорит А. В. Карелин, констатируя, что существуют такие органы государственной власти, которые не входят в систему разделения властей, но прямо ориентированы на решение общих для нее задач и конфликтных ситуаций[5, с. 6-7].
Полагаем возможным согласиться с В. Е. Чиркиным и С. П. Желтобрюховым. Как известно, основы теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную формировались в XVII-XVIII вв. Работавшие над этой теорией ученые (Ж.-Ж. Руссо, Ш.-Л. Монтескье и др.) не могли учесть современную юридическую реальность, и, прежде всего, усложнение государственной жизни, дифференциацию государственного аппарата. Как отмечает Т. Н. Радько, современная государственность давно преодолела слишком узкое деление государственной власти на три ветви. Законодательная, исполнительная и судебная власти – по-прежнему основные для построения и функционирования государственного аппарата в любом государстве. Тем не менее, увеличение ветвей государственной власти не влечет за собой ничего плохого, напротив, это развивает и дополняет теорию разделения властей [6, с. 77], приспосабливает ее к современной действительности.
Таким образом, помимо законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти целесообразно выделение контрольно-надзорной. Рассмотрим ее содержание подробнее.
Исследованию общих характеристик или отдельных правовых форм контрольно-надзорной деятельности свои диссертационные работы посвятили А. А. Адыев, С. В. Гвоздев, Ф. Н. Зейналов, С. В. Косяк, М. С. Неретин, Д. В. Пожарский, Ю. Н. Туник, А. В. Филатова, А. Б. Яблонская и др.
Один из дискуссионных вопросов – вопрос об отнесении контрольно-надзорной деятельности к функциям российского государства.
Согласно первому подходу, встречающемуся в российской юридической литературе, государственный контроль и надзор является одной из форм осуществления (реализации) всех функций государства, т. е. это некая «внешняя» сторона функций, их «оболочка».
В соответствии со вторым подходом государственный контроль и надзор – это самостоятельная функция государства. Следует отметить, что истоки этого подхода были заложены еще в советское время А. И. Денисовым, Д. А. Керимовым, Г. Н. Мановым и др. В настоящее время данный подход поддерживают А. А. Адыев, В. К. Бабаев, Е. А. Кравцова, Л. А. Морозова, В. В. Оксамытный, Д. В. Пожарский, Ф. Н. Фаткуллин и др., т.е. он остается достаточно популярным.
В частности, А. А. Адыев и Д. В. Пожарский рассматривают контрольно-надзорную деятельность государства с общетеоретических позиций, и квалифицируют ее как одну из функций государства, поднимая тем самым ее значение до больших высот [7, с. 15; 8, с. 3].
Как известно, функции государства – это основные, стратегические направления его деятельности, в которых выражаются его сущность и назначение. Именно функции характеризуют государство с динамической точки зрения. Следует также отметить, что государственный контроль и надзор не застыл в некоей косной форме – он меняется в своем содержании, совершенствуется, приспосабливается к действующим условиям. В настоящее время – это сложный, многоаспектный феномен, нуждающийся в детальном изучении.
В пользу признания контрольно-надзорной деятельности функцией государства говорит то, что эта деятельность имеет свою сложную разветвленную нормативно-правовую базу, в основе которой лежат конституционные положения (п. «а» ст. 71 Конституции РФ), и организационное выражение, так как в осуществлении этой функции принимают участие почти все органы государственной власти и местного самоуправления. Ведущая же роль при этом отдана таким высшим органам государственной власти, как Генеральная прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, Центральная избирательная комиссия РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ.
Таким образом, мы считаем целесообразным выделение контрольно-надзорной ветви государственной власти и признание контрольно-надзорной деятельности самостоятельной функцией российского государства. Подфункция данной функции – осуществление государственного финансового контроля.
Как известно, высшим органом государственного финансового контроля является Счетная палата РФ, поэтому необходимо обзорно проанализировать ее статус с целью получения дополнительных аргументов в пользу поддерживаемой нами научной теории.
Счетная палата РФ, как известно, конституционный орган государственной власти. Она создана на основании ст. ст. 101 и 103 Конституции РФ для осуществления контроля исполнения федерального бюджета. Состав Счетной палаты и порядок ее деятельности подробно определены в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации». Это независимый орган власти. Председатель Счетной палаты и половина ее членов назначаются Государственной Думой, а заместитель председателя и другая половина – Советом Федерации.
В ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» говорится о том, что данный орган осуществляет внешний государственный аудит (контроль) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью (далее – федеральные ресурсы) и иными ресурсами в пределах своей компетенции. Это постоянно действующий орган, обладающий организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляющий свою деятельность самостоятельно (ч. 2 ст. 2 Федерального закона).
Согласно ст. ст. 26, 27 закона «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата при выявлении нарушений при проведении проверок вправе принимать и направлять руководителям объектов контроля представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в срок не более 30 дней со дня его внесения. В случае выявления нарушений, требующих безотлагательного пресечения или невыполнения представлений Счетной палаты, Счетная палата направляет должностным лицам объектов аудита (контроля) обязательные для исполнения предписания. При невыполнении предписаний Счётной палаты она имеет право по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам объектов аудита (контроля).
На уровне субъектов РФ также образуются контрольные органы, создаваемые и действующие при представительных органах. Они носят название контрольно-счетных палат, и их деятельность регулируется Федеральным законом от 07 февраля 2011г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации и нормативно-правовыми актами муниципальных образований. П. 4 ст.3 указанного закона устанавливает организационную и функциональную независимость контрольно-счетных органов и их самостоятельность при осуществлении своей деятельности. Так же как и Счётная палата, контрольно-счетные органы вправе принимать предписания и представления, обязательные для исполнения органами, подвергнутыми проверке.
На уровне субъектов РФ показывает, что роль таких органов растет, а количество их персонала увеличивается. Так, в Ленинградской области численность контрольно-счётной палаты в 2012 г. составляла 40 человек, а в 2013 г. – уже 45[9].
В зарубежных государствах высшие органы финансового контроля могут занимать неодинаковое место в государственном механизме. В одних государствах он является составной частью парламента, в других он относится к исполнительной ветви власти, в третьих государствах высший орган государственного финансового контроля не входит напрямую ни в одну из ветвей власти, но в то же время подотчётен парламенту. В Конституции Российской Федерации закреплён последний вариант. Счётная палата – это орган, в первую очередь подотчётный парламенту. Он является своеобразным «усилителем» контрольных полномочий палат Федерального Собрания Российской Федерации [10, с. 16].
В большинстве зарубежных стран функционируют специализированные коллегиальные органы по аналогии с нашей Счетной палатой РФ. Их основная задача – контроль исполнения государственного бюджета, а также оказание помощи парламенту в реализации его контрольной функции.
Так, в Великобритании государственный финансовый контроль осуществляет генеральный контролер и аудитор Палаты общин Парламента Великобритании. Он возглавляет Национальное ревизионное ведомство Великобритании, в котором трудятся 900 аудиторов.
Правовая основа государственного финансового контроля в зарубежных государствах представлена, как правило, конституциями и законами о счетных палатах (или аналогичных органах). При этом конституционные акты только упоминают об этих органах – детального публично-правового регулирования их деятельности не дается. По-другому вопрос решен в Австрии – там принят федеральный конституционный закон, в котором есть отдельный раздел «Контроль за расчетной и финансовой деятельностью».
В некоторых странах счетные палаты относятся к органам парламента, которые призваны помогать последнему осуществлять государственный финансовый контроль (Австрия, Венгрия, США).
В других государствах это самостоятельные органы государственной власти со статусом высшего (Болгария, Испания, Польша, ФРГ).
В третьих счетные палаты наделяются характеристиками судебных органов или даже прямо включаются в их систему, что отражает исторических особенности развития данных государств (Греция, Италия, Португалия, Франция).
Тем не менее, все счетные палаты с одной стороны, подотчетны парламенту, а с другой – независимы от органов исполнительной власти. Их члены (аудиторы) имеют особый статус, что гарантирует их независимость. Они несменяемы и обладают иммунитетом аналогичным иммунитету судей [11, с. 19-21].
Интересен опыт Европейского Союза. Наличие своего бюджета у ЕС обусловило необходимость финансового контроля его рационального использования. Поэтому была создана Европейская Счетная палата, независимый центральный наднациональный орган финансового контроля, не имеющий аналогов. Впрочем, ряд полномочий финансового и бюджетного характера имеется у Европейского парламента, Совета, Европейской комиссии. Европейская Счетная палата взаимодействует с национальными высшими органами государственного финансового контроля. Европейская Счетная палата вправе проверять деятельность всех других органов и институтов ЕС по использованию финансовых средств, что уже неоднократно способствовало возникновению конфликтов и обвинению палаты в «некоммунитарной» (т. е. неблагоприятной для сообществ) позиции. Интересно, что решения Европейской Счетной палаты не являются юридически обязательными, что существенно снижает эффективность ее работы.
Т. Б. Толокнова применила к институциональной структуре ЕС традиционную «трёхзвенную» систему разделения властей на власть законодательную (Европарламент и Совет), исполнительную (Комиссия) и судебную (Суд ЕС), и обосновала вывод о том, что Европейская Счетная палата вместе с национальными органами государственного финансового контроля, выполняя контрольную функцию, образуют новую четвёртую контрольную ветвь власти[11, с. 13-14].
Д. Белл справедливо писал о том, что «постиндустриальное общество предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов» [12, с. 102].
Контрольно-надзорная ветвь власти выполняет экспертные функции, осуществляя контроль деятельности как властных, так и невластных структур. Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что в настоящее время назрело выделение в системе разделения властей еще одной ветви – контрольно-надзорной, поскольку фактически такая ветвь давно существует и реально действует. Наличие данной ветви власти, думается, характерно для постиндустриального информационного общества, информация в котором должна быть открыта, а благосостояние населения – увеличиваться[13, с. 100-101]. Очевидно, что для осуществления контрольно-надзорной власти государство создает особые органы, имеющие свое специфическое назначение, структуру и формы деятельности, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей, однако создаются на основе Конституции РФ и федеральных законов; независимы, самостоятельны и неподконтрольны.
Библиографический список
- Чиркин В. Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт /В. Е. Чиркин. – М.: Зерцало, 1998. – 448 с.
- Краюшкина С. В. Принцип разделения властей и его реализация в современной России: автореф. дис. …канд. полит. наук / С. В. Краюшкина. – М., 1998. – 19 с.
- Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации /М. В. Баглай. – М.: Норма-Инфра М, 1999. – 776 с.
- Желтобрюхов С. П. Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве: автореф. дис. …канд. юрид. наук /С. П. Желтобрюхов. – Саратов, 1999. – 25 с.
- Карелин А. В. Конституционно-правовой механизм реализации принципа разделения властей в условиях российского федерализма: автореф. дис. …канд. юрид. наук /А. В. Карелин. – М., 2010. – 26 с.
- Радько Т. Н. Проблемы теории государства и права: учебник /Т. Н. Радько. – М.: Проспект, 2017. – 608 с.
- Адыев А. А. Контрольно-надзорная функция современного российского государства: политико-правовое исследование: автореф. дис. …канд. юрид. наук / А. А. Адыев. – Казань, 2007. – 27 с.
- Пожарский Д. В. Контрольно-надзорная функция современного государства: автореф. дис. …канд. юрид. наук /Д. В. Пожарский. – М., 2004. – 29 с.
- Об изменении структуры и штатной численности контрольно-счетной палаты Ленинградской области: постановление Законодательного собрания Ленинградской области от 20 февраля 2013 г. № 129 // URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc; base=SPB;n= 122949;fld=134; dst=100019;rnd=0.9561707017776588.
- Соколов В. М. Принцип разделения властей: особенности и проблемы российской государственно-правовой модели: автореф. дис. …канд. юрид. наук / В. М. Соколов. – М., 2011. – 28 с.
- Толокнова Т. Б. Европейская Счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского Союза: автореф. дис. …канд. юрид. наук / Т. Б. Толокнова. – М., 2010. – 27 с.
- Белл Д. (Bell D.) Notes on the Post-Industrial Society // The Public Interest. – 1967. – № 7. – С. 100-108.
- Кравцова Е. А. О целесообразности выделения контрольно-надзорной ветви власти при формировании постиндустриального общества // Вестник Белгородского юридического института МВД России им. И. Д. Путилина. – 2014. – № 2. – С. 98-101.