Российский опыт внедрения данного механизма на сегодняшний день свидетельствует о том, что проведение антикоррупционной экспертизы актов актуально во всех областях жизнедеятельности людей, в связи с этим, в настоящий момент ее проведение стало обязанностью государственных органов, регламентированная российским законодательством.
Согласно статье 3 Федерального закона «О противодействии коррупции»[1] в круг субъектов, которые могут проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов, входят:
1) прокуратура Российской Федерации
2) федеральный орган исполнительной власти в области юстиции
3) органы, организации, их должностные лица
Данная статья указывает органы и организации, которые непосредственно проводят антикоррупционную экспертизу.
Однако есть еще такие органы, которые сами не проводят экспертизу, а устанавливают организационные начала для вышеуказанные субъектов. К таким органам относятся: Президент Российской Федерации, Государственная Дума Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.
Президент Российской Федерации определяет организационные начала для всех субъектов проведения антикоррупционной экспертизы. Указами и распоряжениями устанавливает компетенцию и полномочия органов государственной власти в области антикоррупционной экспертизы.
Также в соответствии с Указом Президента от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах по профилактике коррупции»[2] свои полномочия Президент Российской Федерации реализует через Совет по противодействию коррупции.
Государственная Дума Российской Федерации представляет собой, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, высший законодательный орган государства, который представляет интересы всех граждан в реализации их прав и интересов.
В соответствии с Постановлением Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» в Государственной Думе Российской Федерации создан специальный комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции.[3]
Решением Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции от 15 декабря 2016 года № 11/2 утверждено Положение об Экспертном совете при Комитете Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции, в полномочия которого входит в том числе «экспертная оценка коррупциогенности отдельных норм и положений законопроектов, находящихся на рассмотрении в Комитете».[4]
Также, данная Комиссия обязана проводить антикоррупционную экспертизу действующих федеральных конституционных законов и федеральных законов обязана проводить специальная Комиссия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции[5].
Конституционный статус Правительства Российской Федерации как высшего органа исполнительной власти предопределяет его ведущую роль по борьбе с коррупцией и по проведению антикоррупционной экспертизы. У Правительства РФ, согласно Конституции РФ, а также Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации»[6] широкий и многогранный объем функции во всех сферах жизнедеятельности общества. Как орган общей компетенции оно располагает всеми средствами для государственного регулирования, в том числе обладает широкими полномочиями относительно законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы. Правительство Российской Федерации наделяет органы исполнительной власти полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, устанавливает порядок и методику проведения антикоррупционной.
Как было сказано выше, Правительством Российской Федерации разработаны Правила проведения антикоррупционной экспертизы, а также разработана Методика для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Данными правилами и Методикой обязаны руководствуются все органы и организации, в том числе и прокуратура Российской Федерации.
Министерство Юстиции в соответствии со статьей 3 Федерального Закона «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных правовых актов»[7] осуществляет проверку:
1) проектов ФЗ, проектов указов Президента РФ и проектов постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;
2) проектов поправок Правительства РФ к проектам ФЗ, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями – при проведении их правовой экспертизы;
3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;
4) нормативных правовых актов субъектов РФ – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Как видно из вышеуказанных положений Министерство Юстиции занимается проверкой как нормативных правовых актов, так и их проектов. Однако, антикоррупционная экспертиза проводится не обособленно, а в комплексе, во время проведения правовой экспертизы и мониторинга применения актов субъектов Российской Федерации. Получается, что отдельно, по своей инициативе Минюст не проводит антикоррупционную экспертизу.
По результатам проведенной правовой проверки актов Министерство Юстиции отражает в мотивированном заключении.
Минюст России в соответствии с Указом Президента РФ от 18 января 2010 г. № 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[8] осуществляет в установленном им порядке аккредитацию юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Данное полномочие есть только у Минюста России.
Также территориальными органами Минюста России на основании соглашений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации организована работа по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Такая организация работы позволяет устранять коррупциогенные факторы еще на стадии разработки нормативного правового акта субъекта Российской Федерации.
Однако на территории города или района таких территориальных единиц нет. Министерство Юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу лишь уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований при их государственной регистрации. На городском и районном уровнях проверку иных правовых актов на коррупциогенность проводит городская (районная) прокуратура.
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 ФЗ «О проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» экспертизы актов могут проводить иные органы и организации. Здесь субъектов поведения антикоррупционной экспертизы можно разделить на два вида:
- органы, которым предписано законом проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
- организации, общественные объединения, которые проводят независимую антикоррупционную экспертизу.
1) В соответствии с ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральным законом «О противодействии коррупции» и постановлением Правительства Российской̆ Федерации «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» антикоррупционную экспертизу вправе проводить Федеральные министерства, Федеральные агентства, Федеральные службы и Фонды, судебные органы и иные органы.
Проанализировав приказы, регламентирующие проведение антикоррупционной экспертизы[9], видно, что в каждом государственном органе созданы специальные управления, отделы, департаменты, которые специально уполномочены проводить антикоррупционную экспертизу. К примеру, в Следственном Комитете Российской Федерации создано Правовое управление Следственного Комитета[10]. Данный комитет проводит проверку нормативных правовых актов и их проектов с целью выявления коррупциогенных факторов, следит за тем, чтобы данный проект был опубликован в общедоступном доступе для проведения независимой антикоррупционной экспертизы, дает заключение на проект, а также проводит проверку нормативных правовых актов при осуществлении мониторинге их применения.
В соответствии с приказами государственных органов власти видно, что антикоррупционная экспертиза проводится в каждом из них, проводится экспертиза в отношении нормативных правовых актов при проведении правовой экспертизы или при мониторинге законодательства, а также в отношении проектов нормативных правовых актов, которые в обязательном порядке подлежат проверке независимым экспертами. Однако данная экспертиза проводится в отношении тех актов, которые разрабатываются непосредственно этим же органом. То есть Следственный Комитете не может проводит проверку актов, изданных Пенсионным Фондом Российской Федерации.
Однако, в случае выявления органами и их должностными лицами в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов, которые не относятся к их компетенции, информируют органы прокуратуры. И уже прокуратура предпринимает необходимые меры по проверке и искоренению коррупциогенных факторов.
Следует отметить, что согласно приказу Генпрокуратуры России № 400[11] Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов власти в течении двух месяцев со дня принятия акта. При проведении экспертизы они должны учитывать положения Методики о проведении антикоррупционной экспертизе, разработанной Правительством Российской Федерации, а также действовать во взаимодействии с правовым управлением и при необходимости – с другими заинтересованными подразделениями Генеральной Прокуратуры и Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
Также отдельно следует сказать об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Органы государственной власти субъектов РФ определяют организационные и правовые основы антикоррупционной экспертизы, определяют компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц. В качестве субъектов антикоррупционной экспертизы в субъектах РФ можно назвать таких как глава (президент, губернатор, мэр) субъектов РФ, Правительства субъектов РФ, территориальные подразделения федеральных органов государственной власти (также сюда входят органы прокуратуры и Минюста России).
Органы местного самоуправления осуществляют антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов в пределах своей компетенции при разработке и создании нормативных правовых актов. Однако, изданные нормативные правовые акты органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и их должностными лицами в обязательном порядке, также после издания, проверяются прокуратурой города (района). Согласно приказу Генпрокуратуры России № 400 акты подвергаются экспертизе в течении одного месяца со дня принятия нормативного правового акта.
Однако, на практике происходит так, что органами прокуратуры данные акты не проверяются в срок, а проверяются в ускоренном порядке перед отчетным периодом. Это происходит в связи с тем, что в прокуратуре города (района) не выделяют отдельного помощника для проведения антикоррупционной экспертизы и получается, что на фоне других полномочий проведение экспертизы отходит на второй план.
2) В соответствии с действующим законодательством, к проведению антикоррупционной экспертизы могут привлекаться независимые эксперты- граждане, институт гражданского общества- юридические лица.
Минюст действует на основании Приказа Минюста России от 27.07.2012 № 146 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации».[12]
По мнению Генерального прокурора Российской Федерации Юрия Чайки подключение к проверке актов на коррупциогенных общественных объединений, организаций, отдельных граждан и политических партий является положительным моментом[13].
Также Э.В. Талапина утверждает, что независимая и государственная экспертиза должны проводиться вместе, сосуществовать вместе для достижения положительного результата, а также о том, что государство должно реагировать на заключения, которые даются независимыми экспертами.
Для своевременного проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов законодательством предусмотрено, что разработчики проектов нормативных правовых актов в течение 1 рабочего дня, размещают эти проекты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на сайте: «regulation.gov.ru», с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой экспертизы, согласно Постановлению Правительства РФ от 26.02.2010 № 96. Размещаются такие акты, согласно указанному Постановлению не менее чем на семь дней. По результатам данной экспертизы составляется заключение и направляется в соответствующий государственный орган. Данное заключение обязательно для рассмотрения, как была сказано выше, и носит рекомендательный характер для органа, утверждающего проект.
Прокуратура Российской Федерации одна из самых первых среагировала на введение этого важного направления – проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Как отмечают некоторые специалисты, данное направление является составной частью такого прокурорского надзора как осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере противодействия коррупции.[14] Как было сказано выше, что еще до издания Федерального закона «О противодействии коррупции», в котором было предусмотрено введение такой меры как проведение антикоррупционной экспертизы Генеральная прокуратура в 2007 году утвердила Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.
В соответствии со статьей 3 ФЗ «О проведении антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:
1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;
2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых РФ на основании федерального закона;
3) социальных гарантий лицам, замещающим или замещавшим государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.
Прокуратура РФ выделяется как особый субъект в данных правоотношениях. В связи с тем, что она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод, законных интересов человека и гражданина, которая является преобладающей функцией, прокуратура максимально нацелена на быстрое выявление и разрешение проблем, которые возникают во всех сферах общественных отношений на подведомственных территориях. На городском (районном) уровне речь идет об органах местного самоуправления и их должностных лиц, которые максимально приближены к населению, которые издают муниципальные акты во исполнение федерального и регионального законодательства, непосредственно влияя на развитие общественных отношений. Данные государственные органы могут издавать нормативные правовые акты, позволяя себе допускать расширение полномочий, установление более угодных сроков выполнения услуг и прочее. Также, в связи с тем, что городские и районные прокуратуры являются первичным звеном прокурорской системы, именно в них закладывается основная функция по проведению антикоррупционной экспертизы актов.
Как было сказано выше в городах и районах территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации отсутствуют, следовательно, организовать должным образом контроль и проверку нормативных правовых актов без помощи прокуратуры не представляется возможным.
Также, в отличии от иных субъектов проведения антикоррупционной экспертизы прокуратура является единственным органом, который обладает действенными и реальными полномочиями. Если при проверке акта буду выявлены коррупциогенных факторы, прокурор вправе применить одну из мер прокурорского реагирования, а именно:
- внести требование об изменении нормативного правового акта, указывать конкретные предложения о способах внесения изменения в такие нормы
- в случае отклонения требования прокурор вправе использовать право на обращение в суд.
Таким образом, прокуратура районного звена является единственным органом способным в порядке надзора проверять нормативные правовые акты и их проекты, разработанные и изданные органами местного самоуправления и предпринимать меры по устранению коррупциогенных факторов.
Однако продолжая мысль о взаимосвязи органов прокуратуры и институтов гражданского общества нельзя не согласиться с мнением профессора Винокурова А.Ю.: «взаимодополняющее и органичное сочетание институтов публичной власти и гражданского общества может конструктивно взаимодействовать и олицетворять собой механизм обеспечения законности».[15]
Основными формами взаимодействия институтов гражданского общества и органов прокуратуры по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы являются:
- проведение совместных мероприятий;
- участие на постоянной основе в разработке и реализации совместных проектов;
- информационный обмен;
- консультативная, организационная и методическая помощь;
- иные формы взаимодействия[16]
Наиболее используемыми формами взаимодействия являются информационный обмен и совместные мероприятия. К таким мероприятиям можно отнести: семинары, диспуты, встречи, совещания, конференции и иные мероприятия по обсуждению вопросов совершенствования проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, подготовке проектов нормативных правовых актов. Все это проводится для улучшения взаимодействия с органами местного самоуправления.
Например, прокуратурой Новгородской области налажено взаимодействие с ассоциацией «Совет муниципальных образований Новгородской области» и Новгородской Думой по вопросам противодействия коррупционным явлениям. Так, с участием сотрудников прокуратуры в 2009 году организованы два учебных семинара на тему «Критерии оценки коррупциогенности правовых актов». Участие принимали также главы муниципальных районов и депутаты Думы Великого Новгорода.
Также положительным примером служит заключение между прокуратурой Чувашской Республики и Чувашским региональным отделением общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», который аккредитован в качестве независимого эксперта, соглашения о порядке взаимодействия. Основной формой такого взаимодействия является обмен информацией.
В процессе указанных мероприятий органы прокуратуры должны проводить правовое просвещение в сфере антикоррупционной экспертизы, ведь, в соответствии с Приказом Генпрокурора РФ № 400,в котором сказано, что прокурорские работники должны занимать активную позицию, разъяснять негативные последствия принятия проектов номативных правовых актов, а также само применения нормативных правовых актов, которые содержат коррупциогенные факторы.
В тоже время, при таком взаимодействии с институтами гражданского общества у прокуратуры появляется дополнительный источник информации о наличии коррупциогенных явлений в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов, что, соответственно, ведет к принятию своевременных мер прокурорского реагирования.
Библиографический список
- Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции»// СПС КонсультантПлюс
- Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 (ред. от 14.02.2014) “О мерах по противодействию коррупции” //СПС КонсультантПлюс
- Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.04.1998 г. № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ»//Доступ из системы ГАРАНТ
- http://www.komitet2-16.km.duma.gov.ru/Ekspertnyj-sovet/item/96999/
- О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 21.05.2008 N 496-5 ГД // СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2407
- Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2016)”О Правительстве Российской Федерации” //СПС КонсультантПлюс
- Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
- Указ Президента РФ от 18.01.2010 N 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»// СПС КонсультантПлюс
- Постановление ЦИК России от 24.11.2010 № 228/1503-5 “Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации”//СПС КонсультантПлюс, Приказ ФФОМС от 27.05.2010 № 103 “Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов)”//СПС КонсультантПлюс, Приказ Росводресурсов от 08.06.2010 № 170 “Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Федеральном агентстве водных ресурсов”//СПС КонсультантПлюс
- Приказ Минтруда России от 02.04.2014 N 169н “О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации»//СПС КонсультантПлюс
- Приказ СК России от 03.07.2012 № 38 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Следственного комитета Российской Федерации»//СПС КонсультантПлюс
- Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»//СПС КонсультантПлюс
- Приказ Минюста России от 27.07.2012 № 146 (ред. от 23.06.2016)”Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации”(Зарегистрировано в Минюсте России 02.08.2012 № 25085) консультант
- Чайка Ю. Я. «Основные задачи и направления деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупцией» // Профессионал. 2009. № 6. С. 9.
- Коррупция: природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. С. 450
- Винокуров, А. Ю. Законность в Российской Федерации / А. Ю. Винокуров. — М.: Контракт, 2008. – С. 114.
- Будай С.Н., Чернышова Т.Е., Артемов В.В. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества: пособие/ Академия Генеральной Прокуратуры Российской Федерации. М., 2010 с.39