УДК 327

ПРИНЯТИЕ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РИСКА (АНАЛИЗ ЗАСЕДАНИЯ СОВЕТА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ УКРАИНЫ ПО КРЫМСКОМУ ВОПРОСУ ОТ 28 ФЕВРАЛЯ 2014 Г.)

Разуваев Владимир Витальевич
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отделение национальной экономики, профессор, доктор политических наук

Аннотация
В данной статье проводится анализ внешнеполитических решений, принятых на заседании Совета безопасности Украины 28 февраля 2014 г. по крымскому вопросу.

Ключевые слова: внешняя политика, риск, Украина


FOREIGN POLICY DECISION UNDER CONDITIONS OF RISK

Razuvaev Vladimir Vitalyevich
The Russian presidential Academy of National Economy and Public Administration
D-r in political sciences, professor

Abstract
Foreign policy decision made by Ukrainian Council on national security on Crimean problem in 2014.

Keywords: foreign policy., Ukraine


Рубрика: Политология

Библиографическая ссылка на статью:
Разуваев В.В. Принятие внешнеполитических решений в условиях риска (анализ заседания Совета национальной безопасности Украины по крымскому вопросу от 28 февраля 2014 г.) // Гуманитарные научные исследования. 2016. № 11 [Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2016/11/17693 (дата обращения: 27.11.2016).

Данная статья базируется на стенограмме заседания СНБО, опубликованной в украинской прессе.{1} Опровержений этой публикации со стороны официальной украинской власти не последовало, поэтому мы можем воспринимать ее как подлинную копию записи состоявшегося мероприятия.

Крымский вопрос на данном заседании обсуждали: Александр Турчинов, который в то время возглавлял Верховную Раду Украины и был исполняющим обязанности президента страны, глава СБУ Валентин Наливайченко, министр внутренних дел Арсен Аваков, и.о. министра обороны Игорь Тенюх, глава МИД Андрей Дещица, премьер-министр Арсений Яценюк, секретарь СНБО Андрей Парубий, первый вице-премьер Виталий Ярема, глава службы внешней разведки Виктор Гвоздь, руководитель партии “Батьківщина” Юлия Тимошенко, и.о. генпрокурора Олег Махницкий, нардеп от ”Батьківщини” и руководитель ее крымской организации Андрей Сенченко, глава НБУ Степан Кубив. 

Для оценки принятия внешнеполитического решения новой украинской властью необходимо иметь в виду, что заседание СНБО проходило в следующих условиях:

- после вооруженного переворота (или революции, тут мнения могут разниться) к власти пришли недостаточно компетентные люди («Я понимаю, уважаемые коллеги, что новая власть, не все министры еще готовы работать в этих тяжелых условиях. Но времени на раскачку у нас нет. У нас нет времени на подготовку, освоение должностей» – Турчинов). Отсюда качество данных оценок и предложений;

- судя по текстам выступлений, информация о ситуации в Крыму у руководства Украины была явно неполной, либо не соответствующей действительности. К тому же она откровенно запаздывала («… Новоизбранный премьер, во всяком случае оглашено, что он новоизбранный, Аксенов…» – Наливайченко; неоднократно во время обсуждения упоминалось, что в Крыму действуют только российские военные Черноморского флота, хотя были и другие мнения). Спустя время следует отметить, что, как ни странно, новое руководство Украины почти полностью не владело информацией о ситуации в Крыму. Об этом свидетельствует целый ряд выступлений участников наседания, в частности Авакова, который признал, что не владеет информацией о ситуации в Симферополе. Хотя, одновременно следовали заявления о хорошем знании намерений российской стороны. Из-за отсутствия конкретной информации следует признать, что либо новая власть в Киеве была хорошо осведомлена о том, что происходит в официальной Москве, но почти ничего не знала, что совершается в Крыму, либо выступавшие существенно преувеличивали степень своей осведомленности о действиях российского государства. Судя по стенограмме, можно только удивиться низкой квалификации СБУ, которая не только упустила из виду ряд важных информационных моментов начала крымских событий, но и откровенно дезориентировала свое начальство. Во всяком случае, это следует из выступлений Наливайченко на данном заседании СНБО.;

- насколько можно понять по началу выступления Турчинова, в СНБО в то время шло структурное и кадровое переформатирование («В Совете национальной безопасности есть секретарь, в ближайшее время будут сформированы фактически все подразделения СНБО, назначены заместители секретаря Совета национальной безопасности и обороны, и я надеюсь, что Совет национальной безопасности и обороны будет отвечать тем задачам и заданиям, тем вызовам, которые стоят сегодня перед нашей страной»). Трудно поверить, что данный орган не был сформирован должным образом при прежних администрациях. Здесь надо сделать скидку на то, что данное заседание проводилось почти сразу же после вооруженного переворота на Украине в 2014 г. (вариант термина «вооруженный переворот» – «революция», однако он ничего не меняет, поскольку кадровые проблемы были вполне очевидны, что следует, кстати, из текста стенограммы).

- надо особо отметить, что в целом ряде выступлений идеологический момент временами превалировал над практическими оценками («Это вопрос фактически прямой агрессии против Украины со стороны соседнего государства. Это вопрос сепаратизма, который искусственно поддерживается и распространяется на территории Украины» – Турчинов; «Будем говорить откровенно. Сегодня у нас нет армии. Она системно уничтожалась Януковичем и его окружением под руководством российских спецслужб» – Тенюх). Довольно интересно, что новая украинская власть чередовала реалистическую оценку ситуации в Крыму с пропагандистскими шаблонами, даже находясь в «своем кругу» («Четвертый элемент обстановки в Крыму — массовая поддержка населением действий Российской Федерации. Чрезвычайно мощная кампания дезинформации и дискредитации, и нагнетания общественных настроений с использованием крымских и российских средств массовой информации» – Наливайченко);

- судя по обмену мнениями по поводу содержания договора о базировании в Крыму Черноморского флота, новое руководство Украины (Турчинов, Яценюк, Дещица)  не было подготовлено к данному заседанию. Информация была неполной, были противоречия в ее интерпретации. Здесь характерно, возможно, не то, что новоназначенный состав СНБО был не в курсе деталей, касающихся данного заседания. Проблема в том, что, зная повестку дня, никто предварительно не ознакомился с текстом договора.

Откровенный риск для украинской стороны состоял в том, что заседание СНБО проводилось в месте, не защищенном от прослушивания («Прошу учесть, что мы проводим заседание в не защищенном помещении Верховной Рады, и, к сожалению, не имеем возможности работать там, где должно проходить СНБО, в связи с цейтнотом времени».  – Турчинов). Объяснить эту ситуации трудно, разве что, сделав ссылку на то, что речь идет о новой власти, которая еще недостаточно приспособилась к ситуации.

В принципе, прозвучавшее на заседании СНБО, можно разделить на три части: информация, оценка, предложения.

Информация

В целом ряде выступлений прозвучал довольно жесткий анализ состояния украинской армии после вооруженного переворота («Наши военные и силовики деморализованы. Многие из них не воспринимают новую власть и не готовы выполнять приказы или вообще изменили присяге. Особенно сложная ситуация в Военно-морских силах Украины. Есть подписанные рапорты, в том числе командующим ВМСУ, об отставке. Моральный и психологический климат в руководстве чрезвычайно низок, если не сказать, вообще предательский»  – Наливайченко). Было заявлено, что «готовность большинства наших частей к выполнению боевых задач вызывает большое сомнение» (Тенюх). Личный состав милиции в Крыму почти в полном составе перешел на сторону новой власти (Аваков).

Здесь, вероятно, следует заметить, что основная часть прозвучавшей на заседании информации сводилась к военной составляющей. Что, на мой взгляд, характерно для настроя собравшихся членов СНБО. Скажем, отмечалось, что российские войска концентрируются у границы (Тенюх). Отсюда делались панические выводы о том, что украинская армия не в состоянии противодействовать соседу.

Судя по выступлениям, помимо военной составляющей центральное значение для собравшихся имела реакция со стороны Запада, который все присутствующие считали естественным союзником. Однако информация о его возможных действиях оказалась крайне неутешительной. Яценюк сообщает, что имел разговор с вице-президентом США относительно крымского вопроса. Результат негативный: Вашингтон предпочитает выждать. Надежды на помощь из-за границы были признаны эфемерными («Я встретился сегодня также с министрами иностранных дел “Вышеградской четверки”. Все они на уровне своем выражают обеспокоенность, но своих планов и действий они не сообщают. Все просят нас не делать поспешных шагов». – Дещица; «И американцы, и немцы — все в один голос просят нас не начинать каких-либо активных действий… Мы должны услышать западных партнеров, а им необходимо время для принятия решений.» – Наливайченко; «Что касается военной помощи. Я не хотел бы в таком широком кругу говорить об этих вещах, но думаю, что ни одна страна, в том числе Будапештского меморандума, не будет готова сейчас помогать Украине. Они только из Ирана и Афганистана вышли, и то не в полном объеме. Тем более, военный конфликт с Россией в центре Европы… Нам придется справляться исключительно собственными силами» – Яценюк; «Я…   разговаривала с нашими иностранными партнерами, и они также подтверждают – российские войска на границах, и просят не делать никаких движений. Мы должны их послушать, потому что без них мы абсолютно бессильны» (Тимошенко).

Внутрикрымская повестка заняла меньше места. Центральным моментом можно считать информацию от Яремы :«Во время подготовки первоочередных действий мы обнаружили доминирующую позицию гражданского населения Крыма. Когда происходила инициатива захвата помещений государственных учреждений, они говорят: “Если у вас в Киеве можно, а почему у нас в Крыму нельзя захватывать”. Поэтому сегодня хочу обратиться к секретарю Совета национальной безопасности и обороны Андрею Парубию максимально сейчас освободить помещения, которые захвачены Самообороной, для того чтобы показать, что у нас действуют закон и порядок… Основное, – обращались, почему они организовали эти блокпосты? Это то, что они увидели, как Сашко Билый в помещении областного совета угрожал автоматом. Пока в Украине не будет действовать закон, пока будут продолжаться захваты помещений и имущества так называемыми патриотами, у врагов Украины будут сильные аргументы делать то же самое» «Из зала: А потом избил прокурора».

Тема Крыма поднималась еще несколько раз. Информация ограничивалась общей констатацией, что население республики поддерживает Россию и негативно относится к новой киевской власти. Из хода заседания следовало, что сколько-нибудь реальных фактов о российском присутствии в Крыму у Киева в то время не было. Во всяком случае, это следует из предложения Яценюка собрать необходимые доказательства.

Оценки

Следует отметить, что во многих выступлениях звучало утверждение, что в сложившейся ситуации Украина не должна идти на риск вооруженной конфронтации с РФ («Мы должны не допустить стрельбы и жертв среди мирного населения или военнослужащих Черноморского флота Российской Федерации, то есть того, чтобы военное давление российских и пророссийских структур не нашло никакого оправдания для установления полного военного контроля Российской Федерации над объектами инфраструктуры, воинскими частями Украины, либо вообще над всей территорией Крыма» – Наливайченко);

Выступавшие, в частности Аваков и Тенюх видели риск в том, что большинство населения Крыма занимало пророссийскую позицию. Тенюх отметил, что большинство украинских военнослужащих в Крыму «вряд ли будут воевать».

Общей оценкой была констатация, что украинские вооруженные силы не готовы к конфронтации с российской армией. Запад также не будет поддерживать Киев.

 Предложения

Наиболее интересны, учитывая тему дискуссии, предложения участников дискуссии. Самой специфической является идея и.о.президента Турчинова о немедленном вступлении в НАТО или хотя бы получение там ассоциированного членства. Об этом – ниже в выводах к статье.

Во всех предложениях звучала жесткая констатация: украинская армия не готова к тому, чтобы отстоять интересы страны. «Отслеживается ситуация, но есть просьба, чтобы не было прямого военного контакта. Мы не готовы к полномасштабной войне. Нам нужно время, нам нужна помощь. Нужна жесткая реакция мира, всего международного сообщества».(Тенюх) Наибольшие надежды возлагались на Запад, однако они с самого начала были признаны безнадежными. Тем не менее, они звучали на заседании снова и снова («Предложения, я понял, приблизительно следующие: требовать от гарантов нашей неприкосновенности и целостности по Будапештскому меморандуму выполнить свои обязательства. У наших стратегических партнеров есть мощный военный потенциал, и их присутствие в Черном море было бы стабилизирующим фактором». – Парубий).  «Отслеживается ситуация, но есть просьба, чтобы не было прямого военного контакта. Мы не готовы к полномасштабной войне. Нам нужно время, нам нужна помощь. Нужна жесткая реакция мира, всего международного сообщества».(Тенюх) Наибольшие надежды возлагались на Запад, однако они с самого начала были признаны безнадежными. Министр обороны Тенюх предложил привести ВС Украины в состояние полной боевой готовности. Принципиально важно, что участники заседания СНБО постоянно делали упор на том, чтобы принять все меры к восстановлению боеспособности вооруженных сил Украины. Собственно говоря, это был главный лейтмотив большинства выступлений. Тем самым крымский казус рассматривался преимущественно, если не исключительно, через призму вооруженного противостояния с РФ.

В силу невозможности противостоять ситуации в Крыму Яценюк предложил вариант политического урегулирования путем диалога с местными властями («Если бы у нас был вариант политического решения, Александр Валентинович, то думается, что правильное политическое решение было бы: начать переговоры с теми, кто представляет сегодня незаконно избранную власть в Крыму с целью политической стабилизации через принятие Верховной Радой Украины нового Закона Украины “О Конституции Автономной Республики Крым”, который бы предполагал формирование самостоятельной системы финансов, я ее назвал бы условно самостоятельной, например, оставление в распоряжении бюджета, автономии налога на добавленную стоимость, отчисление части акцизного сбора и решение так называемых языковых национально-культурных и этнических вопросов»). Яценюк еще раз на заседании выступил с этой идеей («Поэтому мое предложение, уважаемый Александр Валентинович, в первую очередь попробовать решить как можно быстрее это путем политических консультаций и через иностранных посредников. Веры в это практически нет, но что удастся – во всяком случае удастся избежать кровопролития»).

Данное политическое решение лежало на поверхности, однако оно в любом случае было явно запоздалое. Учитывая отношение новых киевских властей к русскоязычному населению востока Украины, оно едва ли было бы ими принято. Тем более, что Яценюк сам заявил, что Москва будет ему препятствовать. Тем не менее, надо констатировать, что оно было хотя и вынуждено, однако являлось единственно приемлемым в сложившейся ситуации. Однако следует отметить, что оно даже не рассматривалось другими участниками заседания за исключением Сенченнко («Мы не можем переговариваться сегодня с предателями и сепаратистами»). Что также характеризует специфику заседания.

Впрочем Яценюк модернизировал свое предложение, сделав упор на его временном характере («Мы должны тянуть до последнего, на крайних позициях пойдем в политических переговорах относительно предоставления дополнительных прав автономии. Нужно выиграть время, чтобы реанимировать в стране силовой блок, чтобы восстановить в Украине элементарную власть»). Тем самым был сменен акцент, так что речь шла только о выигрыше времени. В принципе в такой формулировке идея стала более приемлемой для собравшихся, однако никто из них ее все равно не поддержал. Возможно, такое отношение было вызвано внутренней политической ситуацией в Киеве, когда захватившие власть не были готовы идти даже на временные компромиссы.

Большинство предложений на заседании сводилось к необходимости обратиться за немедленной поддержкой к международному сообществу.

Еще одно предложение (Яценюк) состояло в том, чтобы собрать, наконец, подтвержденные факты о российском присутствии в Крыму. Это характеризует уровень информатированности власти в том момент.

Заслуживает внимание предложение Турчинова собрать информацию о состоянии дел в силовых структурах в Крыму («Нам нужен расклад сил в каждом районе Крыма по всем силовым структурам. Проводите ротацию, кадровые назначения, но обеспечьте работу прокуратуры, МВД, СБУ и функционирование воинских частей на полуострове! Мы должны знать, кто готов защищать Украину, а кто не готов!») Данная идея показывает состояние государственной машины в стране после вооруженного переворота и прихода новых людей к власти.

Было одно предложение о нейтрализации лидеров новой крымской власти («Это касается немедленного задержания Константинова, Аксенова и других… в закрытом режиме отработать технологию задержания преступников и доставки их в Киев. Поэтому, пожалуйста, маршрут доставки преступников, прикрытие отработать срочно и отработать локальные операции в связи с этим касаемо преступников, которые сегодня являются агентами по реализации военной операции против Украины. Здесь не может быть проволочек и церемоний! – Турчинов).

Характерны тут, на мой взгляд, два обстоятельства. Первое состоит в том, что оно полностью противоречило предложению Яценюка о начале политического диалога с новыми властями Крыма. Второе обстоятельство связано с тем, что это предложение и даже поручение и.о. главы государства было просто невыполнимо. Здесь следует отметить реакцию Наливайченко («Будем работать в этом направлении, но какими силами это сделать? Вот вопрос»).

Отдельной темой стало предложение максимально использовать в данной ситуации СМИ в нужном для Киева ракурсе («СМИ объединить с силовиками. Силовики начинают работать, средства массовой информации снимают и освещают. То есть мы должны зафиксировать». – Гвоздь). Правда, автор этой идеи откровенно резюмировал, что ее реализация в лучшем случае может привести к тому, что «мы можем надеяться хоть на какую-то поддержку».

В контексте информационного обеспечения прозвучала идея о том, что «Очень важно наше обращение именно к жителям Крымского полуострова. Они должны понимать, что украинская власть им не враг. Что мы готовы решать их местные проблемы» (Турчинов).

В отношении Крыма прозвучало предложение начать подготовку закона о статусе полуострова с участием крымских депутатов, провести информационную кампанию против Аксенова и Константинова с тезисом, что они «бандиты и отморозки», лишить новую крымскую власть возможности финансировать жизнеобеспечение республики, взять на себя управление крымского телеканала «Черноморка» (Сенченко).

Самой радикальной оказалась идея Турчинова о введении военного положения. Она была сразу же раскритикована («Военное положение в этой ситуации нам не поможет. У нас нет возможности ввести его в Крыму, мы не можем привлекать органы внутренних дел, которых сегодня нет, а также Службу безопасности, которой практически нет. Я не говорю уже об армии. Все это нужно создать, а потом говорить о введении какого-то там положения» – Ярема: «Мы должны сегодня умолять все международное сообщество стать на защиту Украины. Это наша единственная надежда. Ни один танк не должен выехать из казармы, ни один солдат не должен поднять оружие, потому что это будет означать проигрыш. Никакого военного положения и активизации наших войск! – Тимошенко). Негативно о предложении ввести военное положение высказались Яценюк, Кубив и Гвоздь.

Гвоздь предложил «работать с крымскими татарами довольно конкретно». Эта идея не получила развития. Она, как понятно, имела две стороны возможного развития событий. Одна из них кардинально противоречила прошлому людей, оказавшихся у власти, а также их мировоззрению в настоящем. Ситуация с крымскими татарами на современной Украине была двойственна: они рассматривались как противовес русским в Крыму и, одновременно, как дестабилизирующий элемент на полуострове. Вторая сторона состояла в том, что Крым психологически по-прежнему виделся как часть современной Украины и потому «серьезная работа» с крымскими татарами была антипатична почти всем присутствующим. Когда ситуация изменилась, то произошли и подвижки в настроении украинского руководства.

На голосование Турчиновым было поставлено только два вопроса. Первый – о введении военного положения. «За» проголосовал только сам автор идеи, и.о.президента. Остальные были против. Второй вопрос – уже подготовленные решения, составленные в самых общих выражениях, за исключением приведения вооруженных сил в состояние полной боевой готовности. В этом случае возражений не было.

Общие выводы

В обсуждении превалировала информация. Кроме того, было много предложений, хотя большинство из них совпали.

Бросается в глаза отмеченная в начале статьи черта: недостаточная компетентность представителей новой власти Украины. Вот характерный диалог Турчинова с Яценюком. И.о. главы республики спрашивает, есть ли теоретическая возможность активных консультаций с НАТО о вступлении хотя бы ассоциированным членом? Премьер отвечает: у них нет такого понятия как “ассоциированный член”. Только присоединение. Это равно нулю. Турчинов: Они побоятся? Яценюк: Сейчас – однозначно, они на это не пойдут.

Иными словами, и.о. президента Украины был не в курсе правил вступления в НАТО.

Однако этот диалог, вместе с тем, демонстрирует настроение, которое доминировало на заседании. Очевидно, что его можно охарактеризовать как ощущение полной беспомощности новой власти, желание ухватиться за малейшую возможность выпутаться из возникшей ситуации, причем эта возможность должна была быть «внешней», а также относительно большую компетентность премьер-министра по сравнению с и.о. президента и спикером Верховной Рады Турчиновым.

Очень характерно, что вариант политических переговоров с новыми властями Крыма (Яценюк) никем не был поддержан. Хотя он был наиболее напрашивающимся в данной ситуации.

На первом месте в обсуждении находилась военная составляющая. Попытка Яценюка поднять вопрос о политической составляющей крымского конфликта была откровенно игнорирована участниками заседания. Впрочем, сам премьер-министр заявил, что данное предложение неосуществимо из-за прогнозируемого сопротивления РФ.


Библиографический список
  1. Стенограмма секретного заседания СНБО во время аннексии Крыма в 2014 году. Полный текст на русском языке // http://gordonua.com/publications/stenogramma-sekretnogo-zasedaniya-snbo-vo-vremya-anneksii-kryma-v-2014-godu-polnyy-tekst-na-russkom-yazyke-121122.html


Все статьи автора «Разуваев Владимир Витальевич»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация