После распада СССР в России началось формирование новой политической и правовой системы, что  уже в 1992-1993 гг. привело  к ликвидации монополии государства в аграрном секторе экономики  и  переходу к иным  видам  собственности на землю с введением  оплаты за ее использование.

Обновленное российское государство ускоренными темпами стремилось создать в обществе слой  земельных собственников среднего и мелкого звена, чему способствовали передача колхозных и совхозных земель их работникам с целью создания отдельных крестьянских и фермерских хозяйств, проведение массовой приватизации земли под  индивидуальное жилищное строительство и  дачные и садоводческие участки. Земля, ранее находившаяся на праве пользования у юридических лиц, стала переоформляться на право собственности и аренды. Все эти процессы были связаны с необходимостью создания новых юридических документов,  фиксировавших передачу прав на землю.

Первоначальное отсутствие новой законодательной  основы и необходимого опыта в этой сфере отрицательно сказывалось на качестве работы государственных органов, поскольку в стране в этот период фактически не имелось единой системы кадастрового учета.

Например,  в документах нередко неправильно указывалась категория земель и виды их разрешенного использования, смешивались права собственности и постоянного пользования на один и тот же участок, неточно описывалось его местоположение. Объяснялось это в большинстве случаев тем, что в населенных пунктах отсутствовала  необходимая картографическая основа для ведения дежурных кадастровых карт, поэтому сведения о земельных участках, которые вносились в документы на право собственности,  брались, преимущественно из домовых книг или из архивов.

Имевшиеся в распоряжении органов власти сведения нередко были неполными или даже не верными, что также приводило к ошибкам при составлении распорядительных документов по предоставлению земли и  при выдаче  свидетельств  на право собственности.

В этой ситуации новым государственным структурам требовалось осуществить целый ряд первостепенных мероприятий, и, в частности:

- разработать правоустанавливающие документы, в которых разъяснялись  основные категории и понятия государственного кадастрового учета недвижимости и перечень обязательных сведений о земельных участках;

- получить доступ к геодезическим данным и найти необходимый картографический материал для получения достоверной  информации о местоположении и размерах земельных участков;

- произвести разграничение земельных ресурсов по видам на федеральную собственность, собственность всех видов субъектов федерации и собственность муниципалитетов;

- провести межевание для предотвращения  споров  о прохождении границ участков и т.д. [1]

Все это требовало большого количества времени и выделения из государственного бюджета значительных финансовых средств, но, тем не менее, проведение реформы продолжилось.

В 1996 г. Государственный Комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ выпустил специальные методические указания, руководствуясь которыми земельные комитеты субъектов федерации начали активную работу по кадастровому делению территории страны. С 1998 г. земельным участкам стали присваиваться уникальные кадастровые номера.

В течение 1998-2001 гг. государственной Думой РФ был принят целый ряд законов, способствовавших формированию и дальнейшему развитию земельных правоотношений в стране. К ним, в частности, относились не только Земельный кодекс Российской Федерации, но и отдельные законодательные акты (“О землеустройстве”, “О разграничении государственной собственности на землю” и др.). Так, например, Федеральный закон №28-ФЗ  от 02 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре», впервые определив сущность основных понятий и категорий кадастрового учета земельных участков, раскрыл содержание большинства  принципов и направлений деятельности в этой сфере [2].

В последующие годы благодаря закреплению в российской экономике рыночных отношений институт частной собственности на землю получил свое дальнейшее развитие, а учет и оценка земель приобрели профессиональный характер. Этому способствовали принятые правительством РФ  целевая  программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 гг.)»[3] и ее подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 гг.)»[4]. Первоначально для апробации технологических процессов кадастрового учета и создания информационных ресурсов на региональном уровне в 2006-2007 гг.  были назначены три территориальных субъекта РФ – Тверская, Самарская и Кемеровская области. В соответствие же с этими  документами предполагалось, что к 2012 г.  система кадастра недвижимости будет создана уже на территории всех субъектов Российской Федерации.

До 2008 г. результаты учета земельных участков систематизировались в Государственном земельном кадастре, преобразованном затем в Государственный кадастр недвижимости. Однако, с течением времени стало происходить  дублирование действий по ведению кадастра и землеустройству между тремя крупными организациями: Роснедвижимостью, Роскартографией и Росрегистрацией.  В 2008 г. эта ситуация была исправлена:   государственный кадастровый учет недвижимости и регистрация прав на имущество  стали едиными  и перешли в новое ведомство –  федеральную службу Росреестр. Это событие завершило очередной этап создания системы государственного кадастра, включавшей в себя учет земельных участков  с регистрацией прав на них.

В то же время следует заметить, что сведения, имевшиеся в кадастре на тот период, были далеко не полными. При внесении в него необходимых данных допускалось множество неточностей и ошибок,  возникавших из содержания представлявшихся к учету документов. Кроме того, отсутствовал необходимый картографический материал, а также точная информация о границах муниципальных образований и населенных пунктов.  В условиях одновременного применения различных систем учета и несовпадений в предоставлении необходимых документов собственники недвижимости несли существенные финансовые затраты, а налоговые службы не могли получить требующуюся достоверную информацию. Федеральный закон № 221 «О государственном кадастре недвижимости» (ГКН), вступивший в силу в марте 2008 г., в определенной степени учел эти недостатки, закрепив ряд новых положений по ведению кадастрового учета[5]. Однако, несмотря на это, проблемы, касавшиеся ведения кадастра, все же  еще оставались. В частности, они касались, во-первых, «заявительного» принципа  учета, который  позволял вносить изменения в ГКН только при обращении правообладателей.  Во-вторых, по объектам капитального строительства значительное количество погрешностей было связано с большим объемом бумажных носителей информации. В соответствие с законом эти неточности могли  быть исправлены только при личном обращении заинтересованного лица, что обрекало кадастр на предоставление недостоверных данных. В-третьих, для взаимной увязки сведений об объектах капитального строительства и информации кадастра о тех участках, где они расположены,  требовалась картографическая основа. Ее существование в виде ортофотопланов в масштабе 1:10 000, на которые наносились лишь границы зафиксированных в кадастре участков, могло приводить к принятию ошибочных решений в экспертизе документов, представленных для учета и в целом затруднять проведение кадастровых работ[6].

В процессе осуществления реформ государственного кадастра недвижимости  и постоянным повышением требований к качеству работ в этой сфере постепенно совершенствовались формы и методы решения поставленных задач, происходили изменения многих показателей и, в частности таких, как кадастровая структура, средства измерений, способы получения, обработки, хранения и передачи информации. Достаточно продуктивно стал использоваться эффективный опыт наиболее развитых в экономическом отношении зарубежных стран. В целом, результатом последовательного развития законодательной базы по кадастровому учету земельных участков стало изменение его направленности от фискальной до регистрационно-учетной, информационной функции.

В то же время, практическая реализация необходимых изменений в системе государственного кадастра Российской Федерации не всегда проводится на высоком качественном уровне и в соответствии с намеченными темпами. Поэтому вместе с уже достигнутыми положительными результатами следует обратить внимание на проблемы, которые мешают практической реализации  намеченных преобразований. В частности, в местных системах координат (МСК) к наиболее характерным из них относятся такие, как:

а) использование различных систем координат (множественность) и отсутствие единых параметров  конвертирования, влекущее за собой наложение границ или появление разрывов у смежных земельных участков;

б) режимные ограничения, мешающие эффективному применению в местных системах координат современных спутниковых технологий навигации, некорректность в точности определения площадей земельных участков.

Самые же общие проблемы, которые существуют в государственном кадастре, находятся в сферах учета и оценки земель. К ним, прежде всего, относятся:

- отсутствие точных границ земельных участков;

- несовершенство методов их оценки;

- эффективная регуляция стоимости проведения кадастровых работ.

- закрытость (непрозрачность) системы предоставления информации.

Однако, институт кадастрового учета в России продолжает свое поступательное развитие. В частности, по распоряжению Правительства РФ № 2236-р от 1 декабря 2012 г. «О плане мероприятий («дорожная карта») “Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”,  с  2018 г.   запрещается распоряжение участками земли, у которых будут отсутствовать сведения о границах.  Также согласно  концепции федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014–2019 годы»  [7] предполагается ликвидировать  значительное число административных барьеров, способствующих существованию коррупции и мошенничества в сфере земельных правоотношений. Кроме того, для своевременного и быстрого сбора сведений и  снижения рисков  при осуществлении операций на рынке недвижимости одним из значимых результатов к 2018 г. должно стать создание Единого государственного реестра объектов недвижимости на основе объединения сведений Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество.

Таким образом, совершенствование  кадастровой политики направлено на дальнейшее улучшение качества  услуг земельного рынка в России, поскольку как отмечено в ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014 – 2019 гг.»: «…важная задача государства – обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка».

На наш взгляд, учитывая сложившуюся ситуацию, тема правового режима самовольной постройки стала достаточно актуальной в последние годы. Нельзя отрицать наличие теоретических и практических проблем, появляющихся в процессе реализации граждан права на приобретение права собственности на самовольную постройку.

Обращаясь к историческому опыту необходимо отметить, что термин самовольной постройки впервые появился во время Советского государства, а именно в 1940 году. Тогда, решением Совета народных комиссаров РСФСР был учрежден институт самовольного строительства, а также разработан план борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках [2]. Данный документ был единственны регулирующим НПА в сфере самовольного строительства и действовал вплоть до 1964 года, когда положения о самовольной постройке были закреплены в Гражданском кодексе РСФСР [1].

В современном российском законодательстве порядок легализации самовольной постройки закреплен в ст. 222 ГК РФ. Положения ст. 222 ГК РФ в редакции до 1 сентября 2006 г. привели к тому, что лица, осуществившие самовольное строительство, могли воспользоваться судебным признанием права собственности в обход административного порядка, что противоречило исключительному характеру ст. 222 ГК РФ [4].

Это послужило основой изменений, коснувшихся ныне действующий ГК РФ в 2006 году. С 1 сентября 2006 г. право собственности на самовольную постройку может быть признано только за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. По-видимому, изменение правового регулирования приобретения права собственности на самовольную постройку связано с попыткой реализовать принцип «единой судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов», закрепленный в пп. 5 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Данный принцип можно рассматривать как основополагающую идею, по которой земельный участок является главной вещью, а расположенная на нем недвижимость его принадлежностью [5].

До недавнего времени мы могли отмечать достаточно ограниченное количество оснований, по которым лицо могло легализовать самовольную постройку. Свое авторитетное мнение на счет подобной легализации выразили Верховный и Высший Арбитражный суды РФ, в своем совместном постановлении № 10/20 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». В указанном документе суды указывают на то, что право собственности на самовольную постройку может быть признано лишь за лицом, которое обращалось в уполномоченные органы за выдачей разрешения на строительство, но по независящим от него причинам разрешение выдано не было [6].

Однако недавно обстоятельства изменились. Они связаны с изменениями в Гражданском кодексе РФ, утвержденные президентом в конце первой недели августа 2018 года, согласно которым собственники “самостроев” получили дополнительные шансы на спасение своего имущества [1].

Подобные изменения были навеяны временем и, как пояснил Павел Крашенинников, председатель комитета Госдумы по госстроительству и законодательству, их внесение необходимо для защиты добросовестных владельцев построек, в том числе от излишнего формализма.

Так, в свете последних изменений гражданского законодательства, изменилось понятие самовольной постройки, исчезла возможность сноса постройки по ОМСУ, а также запрещен административный снос постройки, которая расположена на частных землях, за исключением случаев, когда сохранение самовольного строения на частной земле создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Подводя итоги нашей статьи, стоит отметить, что законодательство, регулирующее институт самовольного строительства не стоит на месте. С советских времен до сегодняшнего дня происходит его трансформация и реформация, что в большей степени продиктовано историческими, а также экономическими реалиями.