1. В абз. 2 ч. 4 ст. 4 АПК РФ указывается, что обращение в арбитражный суд осуществляется в форме заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Как неоднократно отмечалось в отечественной юридической литературе, «осторожное» и не всегда единообразное использование терминологии законодателем дало основания для рассуждений некоторых ученых о том, что производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений или, во всяком случае, его отдельные разновидности не являются исковым (исковыми).

Так, М. А. Иванова указывает, что по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц спор о праве, т. е. взаимное притязание сторон гражданского правоотношения, которое возникает при нарушении или оспаривании субъективных прав одной стороны другой стороной, отсутствует. Однако налицо наличие публично-правового конфликта, так как одним из участников такового является властвующий субъект, которому противостоит априори более слабое физическое лицо или организация[4, с. 6].

С этим утверждением следует согласиться. Тем не менее, по общему правилу производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, является исковым. Исключения лишь подтверждают это правило.

2. В соответствии с ч. 2 ст. 189 АПК РФ заявления по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, подаются в арбитражный суд после соблюдения досудебного порядка, если он установлен федеральным законом, по общим правилам подсудности, предусмотренным АПК РФ, если в разделе III не установлено иное. Очевидно, что данное правило призвано разгрузить арбитражные суды.

3. Согласно п. 2 и п. 6 ч. 2 ст. 17 АПК РФ в первой инстанции арбитражного суда коллегиальным составом судей рассматриваются дела об оспаривании нормативных правовых актов и дела, относящиеся к подсудности Суда по интеллектуальным правам. Однако, как правило, они не такие сложные, чтобы их рассматривала коллегия судей. Видимо, это объясняется отсутствием возможности апелляционного обжалования решений Суда по интеллектуальным правам в настоящее время, что, конечно, нуждается в корректировке.

4. В соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 17 АПК РФ не подлежат рассмотрению с участием арбитражных заседателей дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Следует отметить, что институт арбитражных заседателей вообще оценивается многими учеными как не имеющий перспектив, что в корне неверно.

5. В ст. 29 Кодекса определяется подведомственность экономических споров и других дел, возникающих аз административных и иных публичных правоотношений. Это дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с АПК РФ отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам; об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Следует отметить, что положения проекта единого Гражданского процессуального кодекса РФ и Кодекса административного судопроизводства РФ[5], а также КоАП РФ четко не разграничены и нуждаются в детальной проработке.

6. В ч. 4 ст. 34 АПК РФ установлена подсудность дел Суду по интеллектуальным правам в качестве первой инстанции: это дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии; дела об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами; дела по спорам о предоставлении или прекращении правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и приравненных к ним средств индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий (за исключением объектов авторских и смежных прав, топологий интегральных микросхем), в том числе: об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, федерального органа исполнительной власти по селекционным достижениям и их должностных лиц, а также органов, уполномоченных Правительством РФ рассматривать заявки на выдачу патента на секретные изобретения; об оспаривании решений федерального антимонопольного органа о признании недобросовестной конкуренцией действий, связанных с приобретением исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, товаров, работ, услуг и предприятий; об установлении патентообладателя; о признании недействительными патента на изобретение, полезную модель, промышленный образец или селекционное достижение, решения о предоставлении правовой охраны товарному знаку, наименованию места происхождения товара и о предоставлении исключительного права на такое наименование, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их признания недействительными; о досрочном прекращении правовой охраны товарного знака вследствие его неиспользования.

7. Согласно ч. 1 ст. 53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Под публичными интересами при этом понимаются государственные и общественные интересы[6, с. 422]. В заявлении при этом необходимо указать, в чем заключается такое нарушение.

Учеными высказывалось предложение об обязательном участии в процессе профессиональных представителей сторон (адвокатов, патентных поверенных). Такой правовой эксперимент предлагается провести при рассмотрении дел в Суде по интеллектуальным правам, чтобы решить, насколько это эффективно.

8. В соответствии с абз. 1 ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Очевидно, что в данном случае прокурор также защищает публичные интересы.

9. В соответствии с п. 1 ст. 333.37 главы 25.3 «Государственная пошлина» Налогового кодекса РФ от уплаты государственной пошлины по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством Российской Федерации, арбитражными судами, освобождаются: прокуроры и иные органы, обращающиеся в Верховный Суд Российской Федерации, арбитражные суды в случаях, предусмотренных законом, в защиту государственных и (или) общественных интересов; государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков[7].

10. Однозначно определить, как же именовать субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, невозможно. В законе используются различные термины; на практике же чаще всего встречаются наименования «истец», «заявитель» с одной стороны; и «ответчик», «заинтересованное лицо» с другой.

11. В ст. ч. 1 ст. 65 АПК РФ указывается, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо. В ч. 3 ст. 189 Кодекса это положение дублируется (правда, с некоторыми уточнениями) – в ней говорится о том, что обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, возлагается на органы и лиц, которые приняли оспариваемый акт, решение, совершили оспариваемые действия (бездействие). Налицо недостатки юридической техники, применяемой законодателем.

12. Согласно ч. 5 ст. 66 АПК РФ в случае непредставления органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, арбитражный суд истребует доказательства от этих органов по своей инициативе. В этом проявляется активная роль суда в арбитражном процессе.

13. АПК РФ устанавливает сокращенный срок для обращения в арбитражный суд – в соответствии с ч. 4 ст. 198 кодекса он составляет три месяца по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) и решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц; по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности – десять дней (по общему правилу) – ч. 2 ст. 208 АПК РФ.

14. Также установлены сокращенные сроки для рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

15. Согласно ст. 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в гл. 15 АПК РФ («Примирительные процедуры. Мировое соглашение»), путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. Как видим, заключение мирового соглашения возможно не по всем категориям дел, возникающих из публичных правоотношений. Однако П. В. Крашенинников отмечает, что фактически федеральных законов, устанавливающих «иное», пока нет[8].

В юридической литературе ведутся споры по поводу возможности заключения мирового соглашения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. М. А. Рожкова указывает, что не надо путать мировое соглашение с соглашением, заключаемым по делам, возникающим из публичных правоотношений. Эти соглашения предназначены для урегулирования совершенно различных по своей природе правоотношений[9, с. 288, 291]. Эти соглашения также не стоит отождествлять с различными примирительными процедурами (переговоры, посредничество и т. п.), так как соглашение представляет собой результат такой процедуры.

Возникает вопрос, какие примирительные процедуры могут использоваться в делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, с учетом того, что одним из субъектов таких правоотношений является орган публичной власти (соответствующее должностное лицо), проводник воли государства, не свободный в распоряжении публичными правами и интересами. По идее, публично-правовые требования не могут выступать предметом торга[10, с. 31; 11, с. 61-62; 12, с. 41; 13, с. 133].

Другие авторы полагают, что применение ст. 190 АПК РФ возможно только по отдельным категориям дел. Так, могут заключаться соглашения, касающиеся порядка исполнения решений органов публичной власти[14, с. 65].

Однако не существует «чистого» частного права и «чистого» публичного права. И в одном, и в другом имеются диспозитивные правовые нормы, допускающие определенные варианты поведения сторон. Полагаем, властвующие субъекты могут искать правовой компромисс, но в рамках, не противоречащих императивным нормам законодательства. Не случайно в науке административного права давно разрабатывается теория административного договора. Кроме того, властвующие субъекты в арбитражном процессе пользуются процессуальными правами стороны, а одно из прав таковой – право заключать соглашения по спорам.

Иное не соответствовало бы зарубежной и международной практике. Так, в США все чаще применяются альтернативные процедуры разрешения споров, возникающих из административных, налоговых и иных публичных правоотношений. То же самое происходит в Германии[15, с. 52-53; 16, с. 87]. В п. 13 Рекомендации Rec (2001)  об альтернативных судебным разбирательствам разрешениях споров между административными органами и частными лицами Комитет министров Совета Европы, куда входит и Россия, рекомендовал правительствам государств-членов содействовать применению альтернативных средств разрешения споров между административными органами власти и частными лицами.

Однако применение примирительных процедур возможно не по всем категориям дел. Так, недопустимо заключение соглашения по делам об административных правонарушениях. В случае совершения административного правонарушения лицо обязано нести административную ответственность. Оно не может быть освобождено от нее по соглашению. Кроме того, нормы о привлечении к административной ответственности носят императивный характер. Таким образом, их нельзя изменить соглашением сторон. Наконец, арбитражный суд при рассмотрении заявлений об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности должен оценить правильность либо неправильность применения норм административного законодательства, и только[17, с. 63].

Федеральными законами предусматриваются и иные особенности рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Некоторые особенности указанного производства вытекают из анализа положений закона, т. е. носят латентный характер.

Так, М. А. Иванова указывает на такую особенность данного производства, как специфика реализации принципа гласности. По сравнению с классическим исковым производством он применяется более широко, что обусловлено особенностями участника производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, обладающего публичной властью. Это способствует информационной прозрачности соответствующего процесса и повышению информированности населения о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и проч. [4, с. 6].

Напротив,  принцип диспозитивности в производстве по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, имеет ограниченное действие, если сравнивать его с классическим исковым производством, что способствует расширению контрольных функций арбитражного суда. М. А. Иванова предлагает ввести обязательность явки в судебное заседание представителей органов публичной власти и, соответственно, увеличить штраф за их неявку[4, с. 6].

Существенной спецификой могут обладать решения по отдельным категориям дел, относящихся к производству по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Так, если речь идет об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, то решение по такому делу обладает признаками нормативности, поскольку затрагивает не только права тех лиц, которые участвуют в деле, но и неопределенного круга лиц. Также можно сказать, что оно обладает некоторыми чертами публичности, так как одним из участников производства является орган публичной власти или соответствующее должностное лицо, да и  дело возникает из публичных правоотношений.

Подводя итог краткому обзору особенностей производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, следует отметить следующее.

1. Производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, безусловно, является самостоятельным, что подчеркнуто законодателем в действующем АПК РФ. Предполагается сохранение данного вида производства в будущем едином Гражданском процессуальном кодексе РФ.

2. Поскольку этот вид производства самостоятелен, он, безусловно, обладает своей спецификой, однако эта специфика должна найти четкое отражение в проекте ЕГПК РФ. Пока же данный вопрос не проработан, и принятие ЕГПК РФ в том виде, в котором он сейчас существует, повлечет за собой массу юридических коллизий, что недопустимо.

3. Особенности производства по делам из административных и иных публичных правоотношений нуждаются в дальнейшем исследовании. В данном случае необходимо изучать и анализировать соответствующий зарубежный опыт, что позволит избежать многих ошибок и разработать действительно эффективные правовые нормы.

Подобный контроль в рамках арбитражного судопроизводства осуществляется при разбирательстве дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Как известно, еще в ст. 58 Конституции СССР 1977 г. предусматривалась возможность обжалования действия должностного лица в суд в установленном законом порядке[2]. В юридической литературе это повлекло за собой ожесточенные споры о проблемах рассмотрения и разрешения дел, возникающих из административно-правовых правоотношений, тем более что советский законодатель нигде не указывал на то, что указанное обращение в суд можно квалифицировать как иск.

В настоящее время в ч. 2 ст. 46 Конституции Российской Федерации закреплено право на обжалование в суд решений, действий или бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц[3]. При этом законодатель по-прежнему не именует такую форму обращения в суд иском.

Следует отметить, что до настоящего времени некоторые авторы полагают, что производство по делам, возникающим административных и иных публичных правоотношений, относится к неисковым. В частности, как указывает А. А. Власов, в нем нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. С одной стороны в процессе выступает гражданин-предприниматель или организация (заявитель); с другой стороны – должностные лица или представители органа государственной власти или местного самоуправления (заинтересованные лица). Производство возбуждается путем подачи жалобы или заявления, но не искового заявления. Спора о праве как такового нет. При рассмотрении дел данной категории арбитражный суд осуществляет судебный контроль за законностью действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления и соответствующих должностных лиц. Кроме того, в данном производстве не применяются исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и проч.) [4, с. 226].

Данная точка зрения является спорной. Несмотря на некоторые особенности, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации (далее: АПК РФ), дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений рассматриваются по общим правилам искового производства. Еще в 1993 г., когда шла подготовка проекта АПК РФ, мнения ученых о правовой природе данного вида судопроизводства разделились. Тем не менее, большинство посчитало, что производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, по своей сути является исковым, так как имеющиеся процессуальные особенности не столь значительны. Более того, говорилось о том, что выделять данное производство в самостоятельное смысла нет[5, с. 142].

Следует отметить, что спор о существовании самостоятельного производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, наряду с исковым и особым, велся весьма продолжительное время. Среди ученых, занимавшихся исследованием данной проблемы, следует упомянуть С. Н. Абрамова, А. Т. Боннера, А. Ф. Клейнмана, А. А. Мельникова, Л. В. Туманову, Д. М. Чечота, В. Н. Щеглова и др.

Ныне действующий АПК РФ 2002 г. учел положения ст. 118 Конституции РФ, в которой говорится о том, что судебная власть в РФ осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства[3]. В Кодексе справедливо отмечено, что арбитражные суды при рассмотрении дел из административных и иных публичных правоотношений осуществляют административное судопроизводство, которое имеет ряд специфических особенностей, что определяет необходимость модификации арбитражной процессуальной формы и учета особенностей публичного права[6, с. 334].

Действительно, сама сущность данного вида судопроизводства определяет его самостоятельность. В рамках этого производства суды рассматривают и разрешают дела не только из административно-правовых отношений (почему и было скорректировано наименование данной категории дел), но и из государственно-правовых (избирательных), финансово-правовых (налоговых) и ряда других. Все эти отношения, так или иначе, связаны с деятельностью органов управления, а также работой различных должностных лиц. Между упомянутыми субъектами и предпринимателем (как коллективным, так и индивидуальным) может возникнуть юридический конфликт, который и призван разрешить арбитражный суд. Несмотря на то, что одна сторона этого конфликта априори сильнее другой в силу наличия у нее особой публичной власти, в арбитражном суде они обе должны занять равное процессуальное положение, что обеспечивается различного рода процессуальными средствами. При этом материально-правовой спор между сторонами разрешается на основании норм публичного права (административного, налогового, избирательного и проч.).

Позицию российского законодателя относительно самостоятельности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, поддержал Конституционный Суд Российской Федерации[7, 8].

И. М. Дивин, изучая административное производство по экономическим спорам, признает его особенности и считает, что в силу своих особенностей оно должно быть обособлено от искового производства[9, с. 29]. К порядку рассмотрения и разрешения соответствующих дел предъявляются специфические требования; специфичен и статус участников административного производства по экономическим спорам; особенностями отличается предмет судебной деятельности и полномочия суда, характер процессуальных действий и принципы их осуществления; распределение бремени доказывания.

И. М. Дивин выступает за самостоятельность административного судопроизводства. Полагаем, что по выше обозначенным причинам следует поддержать данную позицию.

С принятием Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее: КАС РФ) изменилась нормативная база административного судопроизводства, и многие поднимавшиеся ранее учеными дискуссионные вопросы нуждаются в переосмыслении.

Определимся с сутью понятийно-категориального аппарата производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Во-первых, следует определиться с тем, что в настоящее время понимается под терминами «административный процесс», «административное судопроизводство», «административная юрисдикция», «административная юстиция».

Термин «административное судопроизводство» никогда не был определен нормативно, и, как следствие, понимался по-разному. В ч. 2 ст. 118 Конституции используется понятие «административное судопроизводство». Сравнив это понятие с другими видами судопроизводств, которые упоминаются в Основном законе страны, можно констатировать тот факт, что гражданским процессом считается гражданское судопроизводство, уголовным процессом – уголовное судопроизводство, и, стало быть, термины «административный процесс» и «административное судопроизводство» должны отождествляться. Однако все не так просто.

В Кодексе об административных правонарушениях РФ используется термин «производство по делам об административных правонарушениях», но термин «административное судопроизводство» в нем отсутствует.

В ч. 1 ст. 1 КАС РФ говорится о том, что данный Кодекс регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями (далее также – суды) административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий[10].

Проанализировав данную норму, можно сделать вывод, что законодатель рассматривает административное судопроизводство исключительно как деятельность судов, в рамках которой не только разрешаются публично-правовые споры, но и осуществляется судебный контроль законности действий и решений органов публичной власти. Именно такой точки зрения мы будем придерживаться в дальнейшем.

Ученые – специалисты в области административного права в большинстве случаев рассматривали административное судопроизводство в качестве вида административного процесса. Проблема состояла в том, что в науке административного права можно было выделить три основных подхода к пониманию сущности последнего.

1. Административный процесс рассматривался как деятельность органов публичного управления по разрешению подведомственных им всех категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так и не связанных с разрешением споров и конфликтов (узкое понимание административного процесса) [11, с. 28]. Отметим, что о деятельности судов здесь ничего не упоминается; это деятельность исключительно органов публичного управления.

2. Административный процесс рассматривался как деятельность органов публичного управления, а также судей по разрешению подведомственных им индивидуальных юридических дел, возникающих из административно-правовых споров и административных правонарушений (широкое понимание административного процесса) [11, с. 28]. Другими словами, в рамках данного подхода объединялись исполнительный административный процесс и судебный административный процесс. Как видим, такая позиция не соответствует ни конституционному пониманию административного судопроизводства, ни тому, который предложен российским законодателем в КАС РФ.

3. Административный процесс рассматривался как деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных правоотношений, т.е. административный процесс сводится только к административному судопроизводству[11, с. 29].

Об этом пишет И. В. Панова. Также автор уточняет, что административное судопроизводство – не деятельность администрации, а вид судопроизводства по рассмотрению административных дел в особом порядке, регламентированном нормами административно-процессуального права[12]. Отметим, что автор не смогла учесть последствия реформы процессуального законодательства. Как будет показано в дальнейшем, оно регламентируется не только КАС РФ, но и АПК РФ.

Т. В. Пешкова считает, что административное судопроизводство – самостоятельный вид правосудия по рассмотрению и разрешению в особом процессуальном порядке административно-правовых споров между гражданами, организациями и органами публичной власти в целях защиты прав, свобод и законных интересов частных лиц от нарушений со стороны органов публичной власти[13, с. 26]. Такое понимание административного судопроизводства несколько узко. Помимо разрешения публично-правовых (а не только административно-правовых споров) в рамках административного судопроизводства осуществляется судебный контроль законности действий (бездействия) и решений органов публичной власти и соответствующих должностных лиц.

Н. В. Громова пишет, что под «административным судопроизводством» следует понимать деятельность суда по осуществлению контрольных функций в отношении законности актов органов государственного управления и их должностных лиц и участие суда в рассмотрении дел об административных правонарушениях[14, с. 9].

И. М. Дивин указывает, что  при рассмотрении дел в порядке административного судопроизводства по экономическим спорам применяется одновременное осуществление последующего судебного контроля за законностью действий, решений органов, наделенных властными полномочиями (их должностных лиц), и разрешение публично-правового спора[9, с. 30].

Как видим, Т. В. Пешкова говорит о том, что в рамках административного судопроизводства разрешается административно-правовой спор, а И. М. Дивин расширяет границы административного судопроизводства, так как, по его мнению, в его рамках не только разрешается публично-правовой спор, но и осуществляется последующий судебный контроль законности действий и решений органов публичной власти (их должностных лиц).

В. В. Ярков солидарен с И. М. Дивиным, но для большей ясности называет административный процесс судебным административным процессом. По мнению ученого, он представляет собой систему процессуальных действий суда, лиц, участвующих в деле, и других участников судебного процесса, урегулированных нормами судебного административного процессуального права, возникающих при разрешении дел административного судопроизводства[15, с. 124].

С. Н. Братановский приравнивает понятия «административное судопроизводство» и «административная юстиция», а также «производство по административным делам» [16].

Н. В. Громова, указывая на многозначность термина «административная юстиция», а также на то, что его понимание зависит от многих факторов, в том числе конкретных исторических условий и особенностей национальной правовой системы, пишет, что в российских условиях это форма контроля за соблюдением законности в сфере государственного управления, приравнивая объем данного понятия к объему понятия «административное судопроизводство» [14, с. 10].

И. А. Соколов указывает, что административная юстиция – осуществляемая судами в специальной процессуальной форме рассмотрение индивидуальных административных споров, обеспечивающее судебный контроль в сфере реализации исполнительной власти и нацеленное как на защиту прав граждан и организаций, обратившихся в суд, так и на восстановление правопорядка в сфере государственного управления[17, с. 9-10].

Действительно, можно выделить узкий и широкий подходы к пониманию понятия «административная юстиция». Если согласно узкому подходу это понятие является синонимичным понятию «административное судопроизводство», то согласно широкому субъектом административной юстиции является не только суд, но и специализированный орган, которые рассматривает и разрешает дела, возникающие из публичных правоотношений.

Так, Н. Ю. Иванова отмечала, что широкий подход пониманию термина «административная юстиция» позволяет охватить все существующие системы административной юстиции – она должна находиться в руках органа, которому была бы обеспечена судейская самостоятельность и независимость. Особенности организации этого органа не имеют значения: общий это суд, специальное отделение общего суда или специальный административный суд[18, с. 9].

По мнению И. В. Пановой, от административного судопроизводства необходимо отличать административную юстицию в широком понимании этого термина, включающем в себя рассмотрение административных споров, а не административных дел, в особом административном порядке как судебными, так и внесудебными (квазисудебными) административно-юрисдикционными органами[12].

Что касается понимания термина «административная юрисдикция», то большинством ученых он считается тождественным термину «административное судопроизводство» (вспомним, что в юридической науке традиционно выделяются юрисдикционные и неюрисдикционные формы защиты права).

Так, А. А. Власов под административной юрисдикцией понимает правовой институт, регулирующий судебный порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере публичных правоотношений между гражданами и организациями, с одной стороны, и органами законодательной и исполнительной властей, с другой стороны[4, с. 225]. Несомненно, такое толкование упростило бы толкование нормативных правовых актов, однако не все авторы придерживаются такой позиции.

А. А. Петрухин придерживается более узкого подхода. По его мнению, судебно-административная юрисдикция – это осуществление судами (судьями) правосудия по делам об административных правонарушениях, реализуемое в форме административного судопроизводства на основе норм административно-деликтного права[19, с. 11].

Полагаем, что А. А. Власов прав, рассматривая понятие «административная юрисдикция» с более широкого подхода. На наш взгляд, нельзя сводить ее к осуществлению правосудия по делам об административных правонарушениях. Речь идет о рассмотрении и разрешении публично-правовых споров, а также в судебном контроле деятельности органов публичной власти и соответствующих должностных лиц.

Следует отметить, что в соответствии с КАС РФ теперь рассматриваются те дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, которые ранее рассматривались в соответствии с правилами подраздела III раздела II ГПК РФ, т. е. о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 1 и 2 ст. 1 КАС РФ); связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч. 1 и 3 ст. 1 КАС РФ). К административным делам, рассматриваемым по правилам КАС РФ, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику (п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Дела же, возникающие из публичных правоотношений, которые носят экономический характер, как и ранее, будут рассматриваться арбитражными судами.

Как указывается в п. 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства РФ, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (§ 1 главы 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). Следовательно, указанный порядок не будет применяться к рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, связанных с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности. К примеру, он не применяется к рассмотрению дел об оспаривании решений, действий (бездействия) саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской деятельности – такие дела рассматриваются в порядке, предусмотренном АПК РФ (п. 2 постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36). В п. 86 документа говорится о том, что разъяснения, касающиеся рассмотрения судами общей юрисдикции дел в порядке административного судопроизводства по правилам КАС РФ, не применяются арбитражными судами при рассмотрении ими дел в порядке административного судопроизводства по правилам АПК РФ[20].

На практике, впрочем, возможно возникновение сложностей. Заявителю, если он желает обжаловать решение органа публичной власти, необходимо будет уяснить, является ли данный акт власти нормативным ими ненормативным, относится ли он к сфере «предпринимательской и иной экономической деятельности». Только тогда заявитель сможет правильно определить подведомственность и подсудность дела.

В юридической литературе относительно перспектив существования особого производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, высказываются различные мнения.

В частности, Е. В. Слепченко до принятия КАС РФ указывал, что публично-правовые нормы, регулирующие административное судопроизводство, должны быть изъяты из обоих процессуальных кодексов – и ГПК РФ, и АПК РФ – и помещены в будущий КАС РФ[21, с. 51]. Г. Н. Янкин считает, что этой идее нужно было последовать, так как это повысило бы уровень правовой защиты лиц, не являющихся носителями публичной власти, которым трудно разобраться в хитросплетениях процессуально-правовых норм, если они не имеют юридического образования[22].

На сегодняшний день сложилась такая ситуация.

1. Никем не отрицается существование самостоятельного производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, однако понятийно-категориальный аппарат данного производства нуждается в совершенствовании, поскольку среди ученых нет единства в том, как нужно толковать те или иные понятия, которые широко используются на практике.

2. Нормативно-правовое обеспечение данного производства пока оставляет желать лучшего. В настоящее время существует два основных процессуальных акта кодифицированного характера, на основании которых осуществляется рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных и иных публично-правовых отношений – это АПК РФ и КАС РФ.

3. Существование административного производства предполагает также выделение системы органов, которые будут его осуществлять. Если речь идет о судопроизводстве, то это должны быть судебные органы (административные суды). Если предполагается существование других, неюрисдиционных форм защиты права, то это должны быть специализированные органы. В настоящее время в России отсутствует система специализированных административных судов, и соответствующие дела рассматриваются арбитражными судами, мировыми судьями, Верховным судом РФ.

Вернемся к особенностям производства по делам, возникающим из административных и иных публично-правовых отношений, рассматриваемым в арбитражных судах.

АПК РФ содержит общие и особенные нормы, регулирующие порядок рассмотрения споров по делам, возникающим из административных, налоговых, таможенных, бюджетных и т.п. отношений. Эти споры отличаются повышенной сложностью и довольно многочисленны.

Согласно ст. 27 и 29 АПК РФ споры по данной категории дел должны носить экономический характер, т. е. возникать в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако в случаях, установленных в АПК и другими федеральными законами, арбитражному суду подведомственны дела данной категории с участием организаций, которые не являются юридическими лицами, и граждан, не относящихся к индивидуальным предпринимателям.

Согласно ч. 4 ст. 27 АПК РФ заявление по экономическому спору или иному делу, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем в дело был привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора.

Арбитражным судам (Суду по интеллектуальным правам) подведомственны споры об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. По общему правилу нормативные акты – акты, устанавливающие общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц довольно многочисленны. Ненормативный правовой акт не обладает характеристиками нормативного – он адресован конкретному лицу. К данной категории дел относятся споры о признании недействительными решений налоговых, финансовых, таможенных, антимонопольных органов, органов ФСФР РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления о привлечении к ответственности организаций (предпринимателей) за нарушение соответствующего законодательства, о выделении (изъятии) земельных участков и т.д. Это также дела об обжаловании отказа или уклонения  от государственной регистрации юридического лица (коммерческой организации или индивидуального предпринимателя); о признании не подлежащим исполнению исполнительного документа, взыскание по которому производится в бесспорном порядке; об оспаривании постановлений, действий (бездействия, отказа в совершении действия) судебного пристава-исполнителя.

Дела об административных правонарушениях относятся к подведомственности арбитражных судов, если участниками споров являются органы, должностные лица, юридические лица и предприниматели; а административное правонарушение совершено при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. Компетенция арбитражного суда по рассмотрению таких дел определена ст. 23.1 КоАП РФ.

Дела о взыскании с организаций и граждан-предпринимателей обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания, также подведомственны арбитражному суду. Такое же правило устанавливается в ст. ст. 46 и 104 НК РФ.

По указанной категории дел, во-первых, рассматривается и разрешается спор о праве; во-вторых, материально-правовое положение сторон неодинаково, так как одной из сторон выступает орган публичной власти или соответствующее должностное лицо, поэтому процессуальное положение основных участников процесса должно быть выровнено.

При рассмотрении дела, возникающего из административных и иных публичных правоотношений, защищается не только частный интерес заявителя, но и публичные (общественно значимые) интересы – суд выступает контролером в сфере публично-правовых отношений, в которых нередко нарушается права и законные интересы предпринимателей.

С этими замечаниями согласна М. Н. Кузьмина, которая отмечает, что процессуальная форма рассмотрения данных споров должна способствовать выравниванию положения сторон, а также защите публичных и частных интересов одновременно[23, с. 183].

М. Н. Кузьмина определяет административное судопроизводство в арбитражных судах как форму осуществления судебной власти, урегулированную нормами арбитражного процессуального права, направленную на установление порядка осуществления правосудия по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. На наш взгляд, данное определение носит слишком общий характер и не отражает специфику дел, которые подлежат рассмотрению и разрешению именно в арбитражных судах[23, с. 185].

Мы полагаем возможным определить административное судопроизводство в арбитражных судах как деятельность арбитражных судов по рассмотрению и разрешению дел, возникающих из публичных правоотношений, носящих экономический характер в целях осуществления контроля законности действий (бездействия) и решений органов публичной власти и их должностных лиц и защиты прав и законных интересов предпринимателей, а в установленных федеральном законом случаях –  иных лиц.