Рисунок 1. Организационно-правовые формы ГЧП [1]

Федеральный закон № 224 не отражает конкретных форм механизма ГЧП, в связи с чем, актуальны классификации форм и моделей государственно-частного партнерства исследователей, опубликовавших свои труды до вступления в силу ФЗ.

Модели и механизмы ГЧП понятия схожие, представляющие собой принципиальные схемы и последовательности партнерского взаимодействия в проекте. Эти понятия введены для классификации проектов исходя из степени участия каждого частного партнера. При этом, понятие модели ГЧП отражает целевую направленность проекта. В отечественной практике употребляется понятие модели государственно-частного партнерства, а в зарубежной – механизмы. Модель характеризуется как конкретный проект партнерства, возникший в результате законной и прозрачной процедуры отбора соответствующих представителей частного сектора, для решения конкретных задач экономической политики государства [2].

Проанализировав классификацию проектов ГЧП, представленную в научной литературе, все множество проектов партнерства государства и частного бизнеса, исходя из целей и характера задач, которые необходимо решить для достижения конечной цели, можно разделить на отдельные модели. Каждым экспертом определяется набор моделей, согласно личному восприятию и пониманию сути государственно-частного партнерства.

Автор обращает внимание на следующие варианты моделей ГЧП. Согласно М.С. Айрапетяну, в зависимости от целей партнерства выделяются [3]:

• Организационные модели – модели, не предполагающие значительного внедрения в отношения собственности. Взаимодействие публичного сектора и частного партнера происходит посредством привлечения специализированных «третьих лиц», делегирования отдельных функций, контрактных обязательств, а также посредством заострения внимания на возможности передачи инфраструктурных объектов во внешнее управление. Примером данной модели может послужить концессия.
  
• Модели финансирования – модели, представленные такими формами ГЧП, как аренда, лизинг и др. Стоит отметить, что модели государственно-частного партнерства обладают схожими чертами с проектным финансированием, с точки зрения институциональной базы. Схожими принципами являются:
  
• Наличие структуры реализации инфраструктурного проекта, обладающего уникальность;
  
• Создание проектной компании – институциональной базы проекта, обладающей самостоятельностью;
  
• Финансирование за счет генерируемых данным проектом будущих денежных потоков;
  
• Выявление и оценка риска, возможности его диверсификации между партнерами;
  
• Четкое разграничение ответственности и обязательств.

Модели кооперации – модели, включающие в себя широкий диапазон форм и методов объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага.

М.Е Коновалова выделяет пять видов моделей, которые продемонстрированы в таблице 1.

Таблица 1. Модели реализации проектов ГЧП

Модель оператора – широко распространенная модель, которую характеризует четкое разделение ответственности между частным и государственным партнером с сохранением контролирующей функции государства.

Модель кооперации – используется в случаях, где конкретные услуги недостаточно четко определены, в связи с чем их сложно выделить отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений.

Модель концессии – модель, действующая в отраслях с продолжительным сроком реализации проектов, а также в случаях, где передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по правовым или политическим соображениям.

Договорная модель как правило используется в энергетической отрасли, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек.

Модель лизинга – наиболее подходящая модель для сооружения общественных зданий.

Отметим, что на практике партнерства представляют собой совокупность различных признаков, преимуществ той или иной модели.

В зарубежном опыте реализации проектов государственно-частного партнерства применяется разнообразие механизмов сотрудничества публичного и частного партнера. Дифференциация этого разнообразия зависит от некоторых факторов, в частности:

• от инвестиционных обязательств;
  
• от объема правомочий собственности, передаваемых частному партнеру;
  
• от принципов разделения рисков между партнерами;
  
• от ответственности за проведение тех или иных видов работ;
• прочее.

Выделяется восемь наиболее распространенных механизмов партнерства, которые перечислены в таблице 2.

Нижеперечисленные механизмы по большей степени характеризуют проекты с юридической точки зрения, в частности правомочий собственности.

Таблица 2. Механизмы реализации проектов ГЧП

Мировая практика выделяет следующие инструменты, используемые при реализации моделей-механизмов ГЧП [3]:

• Контракт. Административный договор, заключаемый между государственным и частным партнером на осуществление определенных общественно полезных и необходимых видов деятельности. В качестве примера можно привести контракты, заключенные на выполнение работ, оказание услуг, управление объектом и др. При использовании данного инструмента право собственности не передается частному партнеру, а публичный партнер в свою очередь несет все расходы и риски по реализации проекта. Интерес частной стороны – получение по договору права на оговариваемую долю дохода и прибыли.
  
• Аренда, лизинг. Особенность этих инструментов состоит в том, что на определенных договором условиях происходит передача частной стороне государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционный договор аренды предполагает возвратность предмета арендных отношений, при этом, правомочие распоряжения имуществом сохраняется за его собственником и не передается частному партнеру. В исключительных, оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. При договоре лизинга за лизингополучателем всегда остается право выкупа государственного или муниципального имущества.
  
• Концессия. Особенность концессии заключается в следующем, государство или муниципальное образование в рамках партнерских отношений, являясь полноправным собственником имущества (предмета концессионного соглашения), уполномочивает частную сторону на выполнение в течение определенного периода времени функций и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования предмета концессии. Концессионер осуществляет плату на оговоренных соглашением условиях за пользование государственной или муниципальной собственностью. Право собственности на реализованный в рамках концессионного соглашения объект передается концессионеру.
  
• Совместные предприятия. Относительно структуры и характера совместного капитала выделяют акционерные общества, либо предприятия с долевым участием сторон. Возможность принятия самостоятельных решений частным партнером определена долей в акционерном капитале. Также, в зависимости от величины доли в капитале распределяются риски сторон.
• Контракт жизненного цикла. Контрактная форма государственно-частного партнерства, в соответствии с которой публичная сторона на конкурсной основе заключает соглашение с частным партнером на проектирование, строительство и дальнейшую его эксплуатацию на период срока жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода его в эксплуатацию. При этом частный партнер соблюдает условие поддержания объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.

Существенным преимуществом выбора той или иной модели является эффективное распределение рисков между участниками соглашения. В зарубежной практике наиболее распространенным механизмом ГЧП является ВОТ (строительство, эксплуатация/управление, передача), формой реализации которого является концессия. Также широкое распространение получил контракт жизненного цикла.

Применение ряда вышеописанных моделей государственно-частного партнерства в Российской Федерации невозможно, поскольку отсутствуют соответствующие нормативно-правовые акты. Либо модели противоречат уже существующему законодательству. Самой распространенной формой в отечественной практике, как и за рубежом является концессия. После принятия 224-ФЗ, а также разработки различных методологий и методических рекомендаций, все большее распространение получают соглашения о ГЧП и МЧП. 

Среди удачных проектов ГЧП в РФ в социальной сфере следует выделить проект строительства и оснащения отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии на территории ГБУ «Самарская областная клиническая больница им. В.Д. Середавина» [1]:

Ведущую роль в реализации проектов отрасли здравоохранения играет формирование операционной модели деятельности будущего концессионера (частного партнера). Важно определить услуги, предоставляемые объектом по тарифам обязательного и добровольного медицинского страхования, а также будут ли они полностью платными. Не в каждом проекте здравоохранения тариф ОМС показывает все необходимые затраты на создание и последующую эксплуатацию объекта, в виду чего регионы прибегают к компенсации затрат инвестора посредством предоставления капгранта на капитальные затраты или предоставлению гарантии загрузки объекта. Важно – проекты, предусматривающие реконструкцию объекта здравоохранения, должны быть грамотно структурированы с точки зрения земельно-имущественных взаимоотношений сторон соглашения. В момент заключения КС объект должен быть свободным от прав третьих лиц, наряду с чем, в его отношении должно прекратиться право оперативного управления. Эти аспекты должны учитываться на этапе проработки концепции проекта.

Проект строительства и оснащения отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии на территории ГБУ «Самарская областная клиническая больница им. В.Д. Середавина» структурирован органами государственной власти Самарской области по форме концессии. Данная форма выбрана в первую очередь в целях повышения качества оказываемых услуг в рамках лечения почечной недостаточности и повышения уровня доступности медицинской реабилитации для жителей Самарской области.

Условия проекта [3]:

• субъект РФ – Самарская область (г. Самара);
  
• объект соглашения – Центр экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии на территории ГБУ «Самарская областная клиническая больница им. В.Д. Середавина»;
  
• дата подписания соглашения – 05.06.2014;
  
• объем капитальных затрат – 350, 0 млн. руб.;
  
• срок реализации проекта – 16 лет;
  
• документ стратегического планирования – Программа действий правительства Самарской области на 2016 год по реализации послания президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 года и послания губернатора Самарской области Самарской губернской думе от 21 декабря 2015 года;
  
• мощность проекта – Создание 48 аппаратов «Искусственная почка»; обслуживание 280 пациентов и проведение до 52 500 процедур гемодиализа в год;
• правовое основание реализации проекта – Распоряжение правительства Самарской области от 24.12.2013 № 878-р «О заключении концессионного соглашения о строительстве и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159».

Таблица 1. Мероприятия по проекту

«Дорожная карта»:

Этап I. Концепция и инициирование (6 месяцев):

• в марте 2013 года министерство здравоохранения Самарской области инициировало реализацию проекта по реконструкции и переоснащения отделений гемодиализа в лечебно-профилактических учреждениях на территории городского округа Самара;
  
• Министерство экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области приступило к рассмотрению и структурированию проекта;
  
• Проведен ряд совещаний, разработана пошаговая «дорожная карта» по реализации проекта, схема реализации проекта, проведена презентация проекта с участием министров профильных министерств, сотрудников ГБУЗ о принятии решения для дальнейшей реализации проекта;
• 09.09.2013 принято решение о реализации проекта по строительству и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159.

Этап II. Подготовка конкурсных процедур (3 месяца):

• 09.09.2013 – 24.12.2013 – работа по разработке конкурсной документации и ее утверждению;
  
• 24.12.2013 принято распоряжение правительства Самарской области от «О заключении концессионного соглашения о строительстве и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159»;
• 25.12.2013 принят приказ министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области «О проведении открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения о строительстве и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159».

Этап III. Концессионный конкурс (6 месяцев):

• 26.12.2013 объявлен открытый конкурс на право заключения концессионного соглашения о строительстве и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159;
  
• 14.02.2014 завершен первый этап конкурсных процедур – определен единственный участник конкурса ООО «ФАРМ СКД»;
  
• 19.02.2014 направлено предложение о предоставлении предложения о заключении концессионного соглашения на условиях, соответствующих конкурсной документации к проведению конкурса, утвержденной приказом министерства экономического развития, инвестиций и торговли Самарской области от 25.12.2013 №290;
  
• 16.04.2014 конкурсной комиссией рассмотрены предложения заявителя, представившего единственную заявку на участие в конкурсе о заключении концессионного соглашения на соответствие требованиям конкурсной документации, по результатам которых принято решение о заключении концессионного соглашения о строительстве и эксплуатации отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии по адресу: Самарская область, г. Самара, Кировский р-н, ул. Ташкентская, д. 159 в соответствии со ст. 36 федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
  
• 21.04.2014 направлен проект концессионного соглашения для его подписания на условиях, указанных в «Дорожной карте» (Таблица 2), к распоряжению правительства Самарской области от 24.12.2013 №878-р, в течение 60 календарных дней;
• 05.06.2014 подписано концессионное соглашение.

Этап IV. Реализация:

• 05.2014-11.2015 – работа по проектированию и получение положительного заключения экспертизы на проектную документацию. В период разработки проектной документации велась работа по предоставлению земельного участка;
  
• 12.2014 предоставлен земельный участок;
  
• 15.12.2015 получено разрешение на строительство;
  
• 01.2016 -03.2017 – строительство центра;
• 03.2017-06.2029 – эксплуатация центра частным партнером.

Таблица 2. «Дорожная карта» подготовки проекта

Обязательства сторон соглашения:

• Самарская область (концедент). Предоставление прав владения и пользования недвижимым имуществом для осуществления деятельности концессионеру. Обеспечение концессионера необходимыми условиями для создания объекта соглашения. Оказание содействия концессионеру в период выполнения работ по созданию объекта (при выдаче разрешительной документации; при подключении созданного объекта к инженерным сетям; при возникновении обстоятельств, препятствующих выполнению работ, вводу в эксплуатацию и эксплуатации объекта). Предоставление концессионеру в аренду ЗУ.
  
• ООО «ФАРМ СКД» (концессионер). Разработка и согласование с концедентом проектной документации. Предоставление банковской гарантии концеденту. Создание за собственные средства недвижимого имущества, на которое право собственности будет принадлежать концеденту. Осуществление деятельности по оказанию услуг комплексного технологического сопровождения процедуры диализа пациентам с острой хронической почечной недостаточностью. Эксплуатация объекта и имущества, в него входящего. Поддержание объекта в исправном состоянии (проведение капительного и текущего ремонта).
• В случае существенного нарушения одной из сторон условий соглашения, по иным основаниям, предусмотренным федеральным законодательством, КС может быть расторгнуто досрочно.

Финансирование проекта осуществляется концессионером на стадии строительства и эксплуатации объекта (рисунок 1). Бюджетные средства для реализации проекта не предусмотрены

Рисунок 1. Объем финансирования частного инвестора [2]

Рисунок 2. Концептуальная схема реализации проекта [3]

Рисунок 3. Финансовая схема проекта

Финансовой структурой данного проекта подразумевается возврат инвестиций за счет оказываемых услуг по квотам обязательного медицинского страхования и оказания коммерческих медицинских услуг.

Таблица 3. Основные риски проекта [3]

Социально-экономический эффект данного проекта определяется:

• увеличением количества диализных мест на 100% (с 24 до 48);
  
• ростом общего количества оказываемых услуг до 28 000 процедур гемодиализа в год;
  
• приведением мощностей оборудования к оптимальному режиму загрузки;
  
• увеличением качества и доступности предоставляемых населению услуг;
  
• увеличением рабочих мест (порядка 100 новых рабочих мест);
• организацией референт-центра в целях подготовки профессиональных квалифицированных кадров.

Строительство и оснащение отдельного корпуса Центра экстракорпоральной гемокоррекции и клинической трансфузиологии на территории ГБУ «Самарская областная клиническая больница им. В.Д. Середавина» – перспективный проект реализации ГЧП, тем не менее:

• форма реализации ГЧП-проекта – концессионное соглашение, а не соглашение о ГЧП/МЧП. (используется законодательство о концессия 115-ФЗ, а не 224-ФЗ о государственно-частном партнерстве);
  
• отсутствие капитальных и операционных инвестиций концедента – положительный фактор для государства, социально-экономический эффект достигается с отсутствием нагрузки на бюджет.