Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляет свою деятельность по вопросам местного значения непосредственно или через местные представительные органы. Конституция Российской Федерации гарантирует и признает местное самоуправление, на практике это означает принадлежность местного самоуправления к основам конституционного строя России[1]. Неотъемлемой частью функционирования органов местного самоуправления является исполнение ими своих прямых обязанностей, установленных соответствующим федеральным законом, а так же иных полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения. Такими вопросами являются отдельные государственные полномочия, передаваемые местному самоуправлению.

Институт отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, является важнейшей сферой муниципального права. Так как именно от него зависит качество исполнения местным самоуправлением своих функций. Согласно со статьей 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Отдельные государственные полномочия – это компетенция органов местного самоуправления, установленная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[2].

Совсем недавно, в 2003 – 2009 годах прошла муниципальная реформа, затронувшая все сферы действия местного самоуправления и в корне изменившая муниципальное законодательство. Однако проведенная реформа местного самоуправления все еще далека от совершенства и требует ряда дальнейших преобразований и доработок. В особенности это касается института отдельных государственных полномочий, делегируемых органам местного самоуправления.

Институт отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, привлекает внимание многих российских ученых-правоведов. Об этом свидетельствуют многочисленные публикации в специальных и периодических изданиях, а так же юридической литературе. Исследования в данной области проводили такие ученые, как М.Ю. Дитятковский «Проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями», Е.В. Авраамова «Конституционно-правовое регулирование государственного контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий», И.Х. Миннегулов   «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями : На примере Приволжского федерального округа», О.А. Стукалова «Конституционно-правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации», В.Н. Широковских «Теория и практика наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: правоприменительный аспект» и многие другие. Для более глубокого раскрытия и понимания сути института отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, мы обратимся к некоторым трудам российских ученых-правоведов.

Анализируя положения диссертации кандидата юридических наук М.Ю. Дитятковского, можно выделить следующие предложения автора, сформулированные на основании проведенных исследований[3]. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями следует рассматривать как один из институтов муниципального права, а так же как начальную стадию и предварительное условие осуществления местным самоуправлением отдельных государственных полномочий. Реализация местным самоуправлением государственных полномочий представляет собой несколько отдельных процессов: наделение, передачу местному самоуправлению материальных ресурсов, исполнение местным самоуправлением отдельных государственных полномочий, прекращение указанного исполнения полномочий и ответственность за ненадлежащую реализацию отдельных государственных полномочий. М.Ю. Дитятковский заострил свое внимание на том, что институт отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, не совершенен и требует модернизации путем реформирования со стороны правотворческих органов власти. А именно, автор считает, что необходимо определять максимальный объем отдельных государственных полномочий исходя из организационных и финансовых критериев. В связи с этим следует закрепить правило, согласно которому местное самоуправление может наделяться таким объемом отдельных государственных полномочий, при котором размер финансовых средств, предусмотренных на осуществление данных полномочий, не превышает размера финансовых средств, предусмотренных в местном бюджете. Так же в статье 19 закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует четко зафиксировать правила, при которых местному самоуправлению городов, сельских поселений, внутригородских территорий городов федерального значения могут делегировать отдельные государственные полномочия. В противно случае, требуется вовсе исключить положения о преимущественном делегировании отдельных государственных полномочий местному самоуправлению муниципальных районов и городских округов.

Проведя анализ диссертации кандидата юридических наук И.Х. Миннегулова можно выделить следующие идеи автора[4]. Современный институт наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в России – это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в результате наделения, осуществления и прекращения государственных полномочий органами местного самоуправления. По мнению И.Х. Миннегулова необходимо продолжить дальнейшие исследования, направленные на изучение института наделения местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, особенно, в сфере материального и финансового обеспечения. Так же, автор считает, что критерии эффективности осуществления местным самоуправлением переданных им полномочий, должны быть установлены в законодательном порядке или же на уровне нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует расширить перечень органов, осуществляющих контроль за исполнением местным самоуправлением отдельных государственных полномочий, по мнению И.Х. Миннегулова это скажется на качестве и оперативности работы органов местного самоуправления. На федеральном и региональном уровне ответственность местного самоуправления, в случаях ненадлежащего исполнения делегированных им государственных полномочий, требует более разграниченного нормативного урегулирования, так же следует ввести муниципально-правовую ответственность местного самоуправления.

Кандидат юридических наук О.А. Стукалова в своей диссертации, выдвинула следующие предложения[5]. Институт делегирования местному самоуправлению отдельных государственных полномочий характеризуется противоречивостью и несовершенством. В условиях политического противоборства между органами государственной власти и местным самоуправлением, муниципальная реформа чаще всего используется как один из способов подчинения муниципальных образований региональным властям. О.А. Стукалова считает, что существует необходимость пересмотреть место института наделения местного самоуправления государственными полномочиями в российской модели разделения властей. Так же следует заменить делегирование некоторых полномочий на их разграничение между органами государственной власти и местным самоуправлением и закрепить дополнительные источники финансирования за местным бюджетом. По мнению автора, такие изменения в муниципальной реформе позволят сгладить избыточную централизацию выполняемых преобразований.

Таким образом, проведя анализ диссертаций российских ученых-правоведов, можно сделать следующий вывод. Институт отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, является важнейшим институтом муниципального права, позволяющим делегировать определенный ряд полномочий местному самоуправлению. Однако система наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является не совершенной. Российские ученые-правоведы в своих трудах описывают различные проблемы муниципального права и предлагают свои пути решения. Некоторые предложения авторов уже были взяты на вооружения законотворческими органами власти, но, тем не менее, множество вопросов все еще остаются не решенными и для их разрешенья необходимо продолжать работу, направленную на изучение института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Институт управления сформировался с того самого момента, когда Homo sapiens, впервые осознал, что он выделятся среди других видов своим поведением и действиями. Генезис развития общества непременно показывает, что происходит реформирование публичной власти на каждом витке исторического развития. [8 c. 234]

В свою очередь это приводит её к более сложным формам взаимодействия общества и государства. Институт публичной власти трансформируется по законам социализации общества, в недрах которого формируются элементы, первый – это власть государя, второй, власть на местах, и долгий процесс взаимодействия этих элементов. [10 c. 95]

Публичная власть – это власть, которая отделена от народа. Принципом публичной власти является то, что государственная власть проявляется в совокупности политических институтов, которые непосредственно участвуют в законотворческом процессе, а принятые законы распространяются на всю территорию и население государства. [6 c. 59]

Федеративное устройство государства предусматривает наличие местной, муниципальной власти, которая распространяется на определенную территорию, например, субъект в составе Российской Федерации. Региональная власть выступает как публичная в границах субъекта РФ. Современная модель власти субъекта России выступает и как форма общественных отношений, которые в соответствии с требованиями законодательных актов и интересов населения региона принимают законы местного значения. Следовательно, данное положение отражает сам факт, что власть выражает интересы непосредственно той части населения, которое проживает на данной территории, а это показывает эффективность управления региональной политикой. [3 c. 88]

Конституция Российской Федерации 1993 года определила, что источником власти является народ, который посредством процедуры проведения выборов формирует институты публичной власти, местного самоуправления.[4 c. 11]

Таким образом, можно выделить признаки системы формирования органов власти, во-первых, основной принцип выборов, при котором граждане непосредственно (личное участие), принимают свое решение (прямое волеизъявление); во-вторых, в процессе выборов формируются органы власти федеральные, например, Федеральное Собрание, а также региональные, такие как Областные Советы депутатов и районные советы депутатов; в – третьих, выборы проходят в соответствии с законами Российской Федерации.[1 c. 36]

Существующая система формирования власти на федеральном, региональном и местном уровне, каждое наделяет особыми полномочиями в соответствии с задачами стоящими перед властью такого уровня.[13 c. 54]

Для эффективного формирования уровней власти обществу и власти необходимо объединить усилия в проводимой реформе формирования двух уровней власти, где фундаментом является избирательное право.[9]

Практика разделения власти по вертикали и горизонтали показала свою эффективность. Однако в процессе реализации властных полномочий уровни власти становятся заложниками обстоятельств, что делает их уязвимыми, где проявляются проблемы формирования единой системы избирательных комиссий. Требования времени, сегодня необходимо внести корректировку в процесс формирования органов власти федерального и муниципального ранга.[7 c. 102]

Современное законодательство предусмотрело, что эффективно в процессе проведения выборов разделить избирательные комиссии на три уровня:

- на уровне федераций, что отражает Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие;

- республиканский уровень, например, Законы Чеченской Республики от 28 апреля 2007 года «19-РЗ «О референдуме Чеченской Республики»;

- муниципальный уровень – уставы муниципальных образований.

Учитывая уровень развития демократии с позиции института избирательной комиссии, данный институт не принадлежит ни к органам государственной, ни к органам региональной власти.

Однако примеры проведения избирательных компаний постоянно указывают на ряд противоречий в положениях Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Положения данных законов строго очерчивают правовое положение избирательной комиссии муниципального образования, которое определяется порядком формирования, компетенцией и гарантиями деятельности этих комиссий. Мировые политические процессы сегодня требуют дальнейших реформ, что подтверждает сказанное Президентом России В. Путиным в ежегодном Послании Федеральному Собранию о необходимости дополнительных полномочий избиркомов на муниципальном уровне.[11 c. 20]

В соответствии с целями нашего исследования предлагаем предоставить особый статус муниципальных органов региональным избирательным комиссиям. Это нововведение не должно повлиять на принадлежность, которая должна оставаться муниципальной службой.[12 c. 35]

Другое предложение, которое будет эффективным – это отказ от гарантированного представительства политических партий, которые направляют своих членов в качестве наблюдателей.

Следующее предложение заключается в том, что 50% состава избиркома необходимо формировать на основе демократического отбора, тех общественных объединений, которые имеют государственную регистрацию на территории муниципального образования не менее одного года.[5 c. 162]

Подводя итог не совсем целесообразно передавать полномочия целого пласта территориальных избирательных комиссий избирательным комиссиям муниципальных образований. Это как показывает наше исследование, приводит к путанице весь избирательный процесс в целом, т.к. они имеют принадлежность к разным уровням публичной власти.

Также необходимо обратить пристальное внимание на правотворческую функцию муниципальных избирательных комиссий.

На сегодняшний момент данную функцию необходимо существенно дополнить, особенно касаемо установления наименований и разновидностей издаваемых ими актов, условий их отмены или приостановления.

Современное состояние избирательного процесса недвусмысленно показывает, назрела необходимость внесения изменений и поправок в ряд законодательных актов, в части:

- институт досрочного голосования. Сегодня не исключены случаи злоупотреблений при проведении данной формы волеизъявления граждан;

- подкуп избирателей в любом форме его проявления. Это должно исключить все возможные формы, даже массовые мероприятия в поддержку кандидатов;

- жестко регламентировать размер избирательных фондов, для того, чтобы кандидаты были одинаковы на старте предвыборной кампании;

- обращения за защитой для всех участников избирательного процесса;

- запретить участвовать в агитации первых лиц региональной законодательной и исполнительной ветвей власти, даже находясь не при исполнении обязанностей в период предвыборной кампании.

Таким образом, вся процедура избирательного процесса из локального превратиться в общую часть всеобщего механизма, который станет эффективным в системе российского законодательства.

На сегодня работа по улучшению правовой сферы избирательного законодательства необходимо продолжить в русле проводимых реформ с учетом реалий сегодняшней политической ситуации в стране и в мире в целом. Мировые тенденции избирательного процесса позволяют делать выводы, где кодификация является уникальным способом систематизации данного института власти. Если не будет учтен данный факт, избирательный процесс ожидает глубокий кризис, который может начаться в любой момент, если не будут начаты правовые реформы.