Ретроспективный анализ развития стратегического планирования позволяет выделить несколько этапов его эволюции. Развитие стратегического планирования муниципальных образований во многом связано с необходимостью интеграции различных сфер планирования. Следует отметить, что стратегическое планирование развития территорий как направление деятельности и научная дисциплина сложилось в первую очередь в демократических странах с рыночной экономикой. Уже в 70-х годах прошлого века комплексное стратегическое планирование развития городов приобрело систематический характер и было формализовано в нормативных актах зарубежных стран, в частности в США. В России указанные процессы возникли гораздо позже. Отсутствие поступательного развития стратегического планирования городов в советское время было связано с совокупностью проблем, в ряду основных можно привести следующие [1]:

- отсутствие необходимых прав и возможностей для самостоятельной разработки и реализации планов развития территорий;

- отсутствие необходимой координации плановых и стратегических документов;

- невозможность реализации инициатив территорий в условиях административно-командной системы.

Переход от централизованного планирования к рыночным механизмам регулирования, к началу саморегулирования и делегированию функции планирования на региональный и территориальный уровни актуализировали формирование новой идеологии планирования. К числу относительно новых форм планирования можно отнести стратегическое планирование, которое в России стало складываться как самостоятельный институт только в середине 90-х годов. Только в 1997 г. был разработан первый в России городской стратегический план – Стратегический план Санкт-Петербурга [2].

Современный этап стратегического планирования опирается на многолетний опыт планирования экономики, с учетом новейших технологий и методических подходов. Следует отметить, что в настоящее время преодолена указанная выше совокупность проблем разработки и реализации стратегических планов развития территорий. Следует отметить, что развитие теории стратегирования на муниципальном уровне обусловлено проведенными практически во всех развитых странах реформами по децентрализации экономик, обеспечивших самостоятельность отдельных территорий. В большинстве случаев полномочия по решению вопросов местного значения были переданы муниципальным властям, а население (гражданское общество) получило свою самостоятельную роль в процессах планирования развития территории своего проживания в качестве участников стратегического планирования.

Выделим условные этапы внедрения стратегического планирования на уровне крупнейших муниципалитетов России в новейшее время (в период 2000 год и по настоящее время) (таблица 1).

Таблица 1. Характеристика этапов внедрения стратегического планирования муниципального уровня на примере крупнейших городов в период с 2000 года по настоящее время

Составлено автором на основе анализа научной литературы

В основу развития стратегического планирования на муниципальном уровне легли следующие условия:

-   расширение самостоятельности муниципальных образований;

-   увеличение доходной базы реализации муниципальных планов развития;

-   расширение расходных возможностей муниципалитетов;

-   расширение круга акторов принятия муниципальных решений, в том числе в сфере стратегического планирования (в частности, привлечение населения и бизнеса к участию во многих процессах);

-   появление и развитие института межмуниципального взаимодействия (не имеющего в настоящее время достаточного масштабирования, однако развивающегося).

Целесообразность развития стратегического планирования на муниципальном уровне обусловлена следующими причинами:

-   проблемы развития территории более глубоко и точно идентифицируются с точки зрения непосредственных акторов проживающих, работающих, осуществляющих предпринимательскую деятельность и управляющих муниципальным образованием;

-   поступательное стратегическое планирование способствует привлечению инвестиций на территорию, обеспечивая понятный режим и перспективы развития объектов инвестирования;

-   долгосрочное планирование обеспечивает преемственность проводимой социально-экономической политики, что можно продемонстрировать на примере города Екатеринбурга;

-   участие институтов гражданского общества в разработке стратегических документов обеспечивает реальную привязку зафиксированных векторов развития территории к интересам и потребностям населения и бизнеса, учитывая при этом всю территориальную специфику.

В настоящее время в сфере стратегического планирования на муниципальном уровне можно выделить ряд концептуальных проблем:

-   несовершенство правового регулирования стратегического планирования на уровне муниципалитетов;

-   необеспеченность участия всех заинтересованных сторон в разработке стратегических документов;

-   отсутствие единых теоретических основ реализации анализируемого процесса;

-   несовершенство методологических и методических подходов оценки эффективности реализации муниципальных стратегий.

В ряду системных проблем правового характера можно выделить следующие.

Во-первых, ФЗ №172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации», составляющий каркас анализируемого процесса, допустил разрешительный характер стратегирования на муниципальном уровне, отдав решение данного вопроса на откуп муниципальным властям. Представляется, что при широком распространении стратегического планирования в городах России, было бы целесообразным выстроить четкую систему и иерархию стратегических документов, не предполагающую субъективное усмотрение конкретных чиновников. Более того, от последовательных действий власти на местах зависит устойчивое развитие регионов, очевидно учитывающих в своих стратегиях положение дел в муниципалитетах.

В то же время, оценка текстов отдельных стратегических документов муниципального уровня позволяет сомневаться в их реализуемости. Также можно часто встретить формальный подход к разработке документов включающий компиляцию существующих текстов регионального или муниципального уровня других территорий.

Еще одной проблемой является не четкое соотношение документов стратегического и территориального планирования на муниципальном уровне, что также приводит к дублированию, нескоординированности, а порой и противоречивости управления муниципальным образованием.

При этом, еще одной проблемой является отсутствие грамотных специалистов, способных разработать стратегию муниципального образования. Что спровоцировало массовое размещение в системе муниципальных закупок заявок на разработку соответствующих документов. По данным Ресурсного центра (рисунок 2) рынок услуг по разработке стратегий расширяется, что является положительным фактором, дающим косвенные сигналы о том, что увеличение компаний по разработке стратегий будет способствовать учету территориальной специфики и расширению многообразия стратегий в противовес стандартизации их содержания, не учитывающей местную идентичность [3]. Так, по данным того же источника, в 2016 году 60% рынка стратегий делили всего два субъекта НИУ ВШЭ и СОПС [3]. Таким образом, подчеркнем, что при положительной динамике субъектов-разработчиков муниципальных стратегий, нельзя гарантировать их полевую, а не камерную разработку, без учета особенностей территории.

Рисунок 2 – Рынок услуг по разработке муниципальных и региональных стратегий в 2020 году [3]

Проблемой видится и масштабы затрат муниципалитетов на разработку стратегий. По данным Ресурсного центра (рисунок 3) наибольший объем расходов пришелся на 2018 год.

Рисунок 3 – Количество контрактов и сумма контрактов заключенных на разработку муниципальных стратегий в период с 2017 по 2020 годы [3]

Отметим, что совокупные расходы в масштабах страны представляются существенными. В качестве положительной тенденции можно указать на снижение цены контракта на разработку стратегии.

Подчеркнем, что механизм использования контрактной системы для получения консалтинговых услуг по стратегическому планированию смещает ответственность подрядчика с качества реализации стратегии на качество текста документа. При этом, участие администрации муниципального образования, а также других стейкхолдеров (населения, например) не обеспечивается таким процессом разработки стратегии.

Данная проблема в совокупности с отсутствием механизмов стимулирования привлечения стейкхолдеров к участию в анализируемом процессе обуславливает отсутствие глубины проработки реальных проблем территории и мотивации к реализации принятой стратегии со стороны населения и бизнеса.

Таким образом, в настоящее время в сфере стратегического планирования территорий назрел комплекс проблем, требующих скорейшего разрешения.