Субъекты Российской Федерации, как известно, активно участвуют в экономической деятельности – одной из наиболее важной сфер жизни. Без этого они не могут полноценно решать стоящие перед ними общественно-значимые задачи, вытекающие из их публичных функций. Субъекты РФ впервые были поименованы в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее: ГК РФ) в качестве субъектов гражданского права, однако, к сожалению, данный кодифицированный нормативно-правовой акт не уделил сколько-нибудь значительного внимания их участию в гражданско-правовом обороте. В связи с этим недостатки законодательства могут и должны быть восполнены, прежде всего, с помощью правовой доктрины, а также путем анализа практики участия субъектов РФ в гражданско-правовых отношениях.
Необходимо отметить, что вопросам участия государства в экономической деятельности уделялось повышенное внимание в советское время. Однако тогда взгляды на сущность государства кардинально отличались, поэтому в настоящее время теоретические положения, выработанные такими корифеями цивилистической науки, как С. Н. Братусь, А. В. Венедиктов, Д. М. Генкин, О. С. Иоффе и др. должны приниматься с осторожностью. В последние годы все чаще стали появляться отдельные научные работы (как монографии, так и научные статьи), посвященные исследованию гражданской (предпринимательской) правосубъектности субъектов РФ, однако их очень немного. Среди ученых, уделявших значительное внимание данной проблеме, необходимо упомянуть Р. Р. Абдулвагапову, В. Г. Голубцова, А. В. Костина, Е. Б. Крылову, О. Е. Кутафина, Д. В. Пяткова, М. В. Смородинова, В. Е. Чиркина и некоторых др. Однако не все соответствующие теоретические и практические вопросы, затронутые ими, рассмотрены с должной глубиной. Между тем без глубокого понимания данного вопроса невозможно осуществлять эффективное правовое регулирование отношений субъектов РФ в сфере экономической деятельности.
С точки зрения М. В. Смородинова, автора одной из диссертаций, посвященных исследованию гражданской правосубъектности РФ и субъектов РФ, последние как участники гражданских правоотношений отвечают всем выработанным цивилистикой и отраженным в действующем гражданском законодательстве (п. 1 ст. 48 ГК РФ) признакам юридического лица. По мнению ученого, субъекты РФ в сфере гражданского оборота должны быть признаны юридическими лицами и именоваться казной того или иного субъекта РФ. Как уточняет М. В. Смородинов, казна – не автономный по отношению к субъектам РФ субъект гражданского права, а лишь одна из сторон субъектов РФ, участвующих в частноправовых отношениях. С учетом особенностей субъектов РФ они относятся к особому типу юридических лиц – публичным юридическим лицам, характеризующимся общественно-значимыми, публичными целями деятельности, спецификой бытия (они создаются и прекращаются на основе публично-правовых актов), а также наличием властных полномочий в публично-правовой сфере. Ученый соглашается с тем, что у субъектов РФ двойственный правовой статус[17, с. 9]. Сходной позиции придерживаются А. А. Голубев и И. В. Смоленцева[7, с. 65-58], С. И. Архипов[3, с. 465], С. Ю. Мочалов[15, с. 96]. Также сторонником рассмотрения публично-правовых образований как юридических лиц публичного права являются В. Е. Чиркин[19, с. 26], О. Ю. Усков[18, с. 101-111].
Признание публично-правовых образований юридическими лицами публичного права – довольно распространенная зарубежная практика. Что касается использования конструкции фиска (казны) для участия в гражданско-правовых отношениях, то это старая, еще дореволюционная идея. Ее примечательность состояла, в том числе и в том, что казна признавалась особым субъектом права[5, с. 238]. Однако в советское время к государственным, административно-территориальным и другим подобного рода образованиям данное понятие не применялось – они скорее рассматривались как юридические лица публичного права. Понятие «казна» упоминается в действующем российском законодательстве (и, в частности, бюджетном), однако она давно рассматривается не как субъект, а как объект права. Так называемые «иски к казне» – всего лишь допускаемая некоторыми юристами терминологическая неточность.
Анализ действующего гражданского законодательства, и прежде всего главы 5 ГК РФ, позволяет сделать вывод о том, что законодатель ни в коем случае не рассматривает публично-правовые образования как разновидность юридических лиц, несмотря на то, что позволяет применять к отношениям с их участием правил о юридических лицах (если, конечно, иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенностей данного публично-правового образования). Признание законодателем публично-правовых образований юридическими лицами публичного права (т. е. разновидностью юридических лиц) повлечет за собой множество как теоретических, так и практических проблем. Мы не являемся категорическими противниками концепции юридического лица публичного права, но полагаем, что данная концепция в условиях российской действительности применима к государственным и муниципальным органам, с помощью которых публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях, но не к самим публично-правовым образованиям.
В. Б. Базаров именует публично-правовые образования публичными комплексными субъектами права. Именно через категорию юридических лиц публичного права он предлагает оформить косвенное участие публично-правовых образований в гражданско-правовых отношениях[4, с. 127, 129-131], что, безусловно, заслуживает внимания.
А. В. Костин в целом согласен с позицией М. В. Смородинова, но делает некоторые интересные замечания с учетом того, что гражданская правосубъектность субъектов РФ носит ограниченный характер – ведь изначально экономическую (в том числе предпринимательскую деятельность) они могут осуществлять не как основной вид деятельности, а только если это служит общественно значимым (публичным) целям их создания и соответствует им. Воля субъектов РФ формируется специфическим образом: это происходит в рамках реализации публично-правовых отношений с учетом содержания компетенции соответствующих органов власти. Следовательно, гражданскую правосубъектность субъектов РФ можно именовать смешанной, причем публичная правосубъектность субъектов РФ превалирует над их частноправовой правосубъектностью[10, с. 8-10].
Полагаем, что замечания А. В. Костина заслуживают внимания. Хотелось бы уточнить следующее. Безусловно, публично-правовые начала в природе публично-правовых образований, в том числе и субъектов РФ, определяют частноправовые начала. Именно на это ориентировался российский законодатель, когда посвятил гражданско-правовому статусу этих образований отдельную главу 5, определив их как особые субъекты гражданского права. При этом ГК РФ действительно устанавливает, что правосубъектность публично-правовых образований аналогична правосубъектности юридических лиц. Однако это не означает, что публично-правовые образования (в том числе и субъекты РФ) являются юридическими лицами (п. 2 ст. 124 ГК РФ). В данном случае речь идет всего лишь о приеме юридической техники, а не о попытке определения правовой природы публично-правовых образований.
Оригинальна точка зрения Д. В. Пяткова, который предлагает в любом публично-правовом образовании предлагает различать публично-властную организацию (к примеру, субъект Российской Федерации, наделенный публичной властью и не решающий хозяйственных вопросов) и одноименную хозяйственную публичную организацию, не обладающую ни публичной властью, ни суверенитетом, и участвующую в гражданско-правовых отношениях[16, с. 10-11]. Это означает, что в соответствии с позицией ученого, существуют два Ставропольских края, две Чеченских республики и т. д. Таким образом, ученый является сторонником теории «двуликости» публично-правовых образований.
Однако публично-правовые образования вступают в самые разнообразные правоотношения и при этом нередко отказываются от использования публичной власти, что доказывает принципиальную возможность этого. Сам Д. В. Пятков признает, что в отношениях с государством возможен договор – не всегда его участие в отношениях означает использование государственного принуждения[16, с. 24].
Похожей точки зрения придерживался дореволюционный юрист Н. Лазаревский, который писал, что государство по своему существу представляет собой совокупность двух юридических лиц: публично-правового субъекта правительственных прав и частноправового субъекта прав по сделкам с обывателями[13, с. 22].
Полагаем, что данная концепция не имеет надежных исторических корней, не отражает современного состояния законодательства и в случае ее принятия законодателем привела бы к существенным практическим затруднениям. К примеру, было бы сложно понять, что является имуществом публично-властной организации, а что – хозяйственной публичной.
О. Е. Кутафин, критикуя данную концепцию, справедливо считает, что выбор формы проявления правосубъектности зависит не от усмотрения субъекта, а от существа отношений, в которые он вступает[12, с. 54].
Ю. Н. Андреев справедливо отмечает, что публично-правовые образования в гражданских правоотношениях вовсе не отказываются ни от публичной власти, ни от суверенитета. Это невозможно и незаконно. Просто они не пользуется своими властными полномочиями по отношению к другим участникам гражданского оборота, оставаясь при этом носителями двух видов правосубъектности: конституционной и гражданско-правовой[2, с. 14]. Однако вызывают обоснованные сомнения утверждения ученого о том, что публично-правовые образования, в том числе и субъекты РФ, выступают «… как бы юридическим лицом». Ученый наделяет их некоторыми признаками юридического лица. В итоге он делает вывод о том, что публично-правовые образования – квазиюридические лица[2, с. 20-21], так как у них нет полноценной правосубъектности.
Мы не считаем возможным согласиться с суждением Ю. Н. Андреева. Следует отметить, что квазисубъектные образования – это такие образования, о которых законодателем еще не было сделано однозначного вывода об их статусе как субъектов права[14, с. 102]. Напротив, наличие у публично-правовых образований гражданской правосубъектности сомнений не вызывает и вызывать не может.
Е. Б. Крылова придерживается, на наш взгляд, наиболее верной позиции. С точки зрения автора, субъекты РФ, как и другие публично-правовые образования, отличны от физических и юридических лиц, причем при участии в гражданско-правовых отношениях они не утрачивают своей публичной природы. Эти субъекты обладают непосредственной способностью к правообладанию, и для участия в гражданском обороте не нуждаются в использовании таких дополнительных правовых форм как казна[11, с. 8-9].
Действительно, публично-правовые образования обладают публичной властью, которая позволяет им самим определять правопорядок в целом, включая основания и пределы своего участия в гражданских правоотношениях. Следовательно, возможностей по участию в гражданском обороте у субъектов РФ намного больше, чем у юридического лица.
О. Е. Кутафин придерживается похожей позиции, полагая, что субъекты РФ нельзя относить к юридическим лицам, пусть и особым. Конституционный Суд РФ признал, что субъекты РФ, как и другие публично-правовые образования, обладают особой природой. Они не преследуют частные интересы[6, с. 498]. Ученый отмечает, что важная особенность публично-правовых образований и в том числе субъектов РФ – это то, что они не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях. Что касается казны, то в соответствии с действующим законодательством она считается частью публичного имущества, не закрепленного за государственными юридическими лицами. Это имущество, прежде всего, состоит из средств бюджета[12, с. 47, 49, 51].
Р. Р. Абдулвагапова также считает публично-правовые образования (в том числе и субъекты РФ) особыми субъектами гражданского права[1, с. 44]. Такой же точки зрения придерживается В. Г. Голубцов[8, с. 11; 9, с. 58].
Полагаем возможным согласиться с ней, так как она в наибольшей степени отвечает сложившимся реалиям.
Таким образом, в результате обзорного исследования проблемы правовой природы субъектов РФ как участников частноправовых отношений, можно сделать следующие выводы.
1. Субъекты РФ наряду с другими видами публично-правовых образований, гражданами и юридическими лицами, являются самостоятельными субъектами гражданского права, обладающими своей особой гражданской правосубъектностью.
2. Гражданская правосубъектность субъектов РФ в общих чертах аналогична гражданской правосубъектности юридических лиц, но не сводима к ней, поскольку характеризуется существенными особенностями, вытекающими из их особой правовой природы, в которой публично-правовое начало определяет частноправовое. Субъекты РФ нельзя называть юридическими или квазиюридическими лицами, а также рассматривать их как «двуликие» образования.
3. Мы не отвергаем возможности использования российской цивилистической наукой концепции юридического лица публичного права, однако выступаем за четкое определение оснований и пределов ее использования. Оно возможно для совершенствования механизма косвенного участия публично-правовых образований (в том числе и субъектов РФ) в гражданских правоотношениях.
4. Не следует забывать о том, что субъекты РФ не созданы специально для участия в гражданских правоотношениях. Их деятельность такого рода носит вспомогательный, служебный по отношению к их общественно значимым (публичным) функциям характер.
Библиографический список
- Абдулвагапова Р. Р. К вопросу об определении публично-правовых образований как субъектов гражданского права // Современное право. 2008. № 1. С. 42-26.
- Андреев Ю. Н. Участие государства в гражданско-правовых отношениях. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005. 355 с.
- Архипов С. И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. 469 с.
- Базаров В. Б. Частные и публичные комплексные субъекты российского и гражданского права // Власть. 2014. № 2. С. 126-131.
- Братусь С. Н. Субъекты гражданского права. М.: Госюриздат, 1950. 367 с.
- Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – Налогоплательщик – Государство (Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации). М.: ФБК Пресс, 1998. 592 с.
- Голубев А. А., Смоленцева И. В. Проблемы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях // Человеческий фактор: проблемы психологии и эргономики. 2006. № 4. С. 65-68.
- Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис. …докт. юрид. наук. М., 2008. 54 с.
- Голубцов В. Г. Частноправовая природа государства и его место в системе субъектов гражданско-правовых отношений // Государство и право. 2010. № 6. С. 51-58.
- Костин А. В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2002. 23 с.
- Крылова Е. Б. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2010. 26 с.
- Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46-54.
- Лазаревский Н. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. СПб.: Слово, 1905. 728 с.
- Любимов Ю. С. Квазисубъектное образование в гражданском праве // Правоведение. 2000. № 6. С. 98-124.
- Мочалов С. Ю. Некоторые правовые проблемы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3. С. 89-99.
- Пятков Д. В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. 329 с.
- Смородинов М. В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. 24 с.
- Усков О. Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 101-111.
- Чиркин В. Е. Необходимо ли понятие юридического лица публичного права? // Государство и право. 2006. № 5. С. 22-26.