РОЛЬ ПРОКУРОРА В ЗАЩИТЕ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ИНТЕРЕСОВ

Вопрос о роли прокурора в защите публично-правовых интересов не является новым. Актуальность его исследования в настоящее время определяется тем, что в российское гражданское и арбитражное процессуальное законодательство были внесены существенные изменения, которые обусловили пересмотр позиций некоторых ученых относительно перспектив статуса прокурора в цивилистическом процессе. Отчетливо просматривается тенденция отечественного законодателя ограничить роль прокурора в защите публично-правовых интересов.

Данным вопросом интересуется не так уж много ученых, среди которых необходимо назвать Е. А. Белоусова, Н. А. Васильчикова, С. С. Клеценко, Е. Ю. Резник, К. О. Фуражкова, Т. С. Яценко и некоторых др. Многие из них рассматривают роль прокурора в защите публично-правовых интересов в рамках только гражданского или исключительно арбитражного судопроизводства. Мы предлагаем взглянуть на эту проблему в комплексе, чтобы составить целостное представление о том, какие возможности существуют у прокурора для защиты публично-правовых интересов и являются ли они достаточными.

В соответствии с п. 4 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского и административного судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших[1]. Как видно, эта норма носит общий характер, и конкретизируется в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве.

В частности, в ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее: ГПК РФ) говорится о том, что прокурор вправе обратиться в суд заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований[2].

Итак, законодатель в упомянутых статьях не использует термин «публичный интерес» или «публично-правовой интерес» (мы будем рассматривать их как синонимы). Однако фактически он встречается в других статьях ГПК РФ.

Так, в ст. 387 ГПК РФ говорится о том, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

В п. 2 ст. 391.9 ГПК РФ указано, что судебные постановления подлежат отмене или изменению в порядке надзора, если при рассмотрении дела Президиум Верховного Суда РФ установит, что соответствующее обжалуемое судебное постановление нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.

Легального определения понятия «публичный интерес» нет, и поэтому каждый раз приходится устанавливать наличие публичного интереса, который является предметом защиты в данном деле. Определенные вехами на пути толкования понятия « публичный интерес» являются разъяснения Верхового Суда РФ, а также постановления и определения Конституционного Суда РФ.

Так, в одном из постановлений Конституционный Суд РФ указал, что защита интересов публично-правовых образований «является проявлением именно публичного интереса, потому что они в любом случае выступают выразителями интересов всего народа» [3]. Однако Е. С. Смагина полагает, что защита публичного интереса должна находиться в компетенции соответствующих органов публичной власти. По ее мнению, для прокурора не должна быть приоритетной защита публичных интересов перед частными, а именно перед интересами граждан[4, с. 8]. Тем не менее, как справедливо полагает Н. А. Васильчикова, осуществление надзора за исполнением законов и законностью правовых актов является одной из функций органов прокуратуры, и выполнение такой функции вовсе не влечет за собой подмену прокуратурой государственных органов[5, с. 87]. Добавим к этому, что международные эксперты тоже не отрицают значимость фигуры прокурора в деле защиты публичных интересов в рамках цивилистического процесса[6, с. 23].

Публичный интерес, на наш взгляд, можно определить как взаимообусловленный не подлежащий ограничению неперсонифицированный интерес общества и государства, признанный государством и охраняемый правом, представляющий собой конституционно значимую ценность, без которого немыслимо существование общества и государства.

В большинстве случаев в гражданском процессе заявления прокурора в защиту публичных интересов рассматриваются в рамках искового производства, причем не только в суде первой инстанции, но и на стадиях пересмотра судебных постановлений. Прокурор может инициировать пересмотр судебных постановлений по результатам прокурорской проверки, если будет установлено, что «судебным постановлением разрешен вопрос о правах и обязанностях либо нарушены права и законные интересы публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования) или неограниченного круга лиц, а уполномоченные органы судом к участию в деле не привлекались либо не обеспечили должной защиты указанных интересов в силу иных причин, в том числе коррупционного характера» [7, с. 28].

Обратимся к анализу Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее: АПК РФ) в той части, в которой он регулирует участие прокурора в защите публичных интересов в арбитражном процессе.

В ст. 52 АПК РФ говорится о том, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований; с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения.

Как видим, по сравнению с ГПК РФ прокурор, защищая публичные интересы, может инициировать дела только указанных в АПК категорий. Это существенно ограничивает его возможности. Возникает вопрос, с чем же связано такое решение отечественного законодателя?

Существующее сейчас положение дел объясняется следованием отечественного законодателя общей тенденции развития законодательства об участии прокурора в цивилистическом процессе, свойственной странам Европейского Союза и ряду других государств, подпадающих под юрисдикцию Европейской Конвенции[8]. Европейский Суд по правам человека вовсе не считает прокуроров независимыми и беспристрастными. Данный орган полагает, что раз прокурор принимает решение об обращении в суд по своей инициативе, обладает определенной свободой при выборе порядка рассмотрения дела и может в дальнейшем выступить в процессе против заинтересованной стороны, значит, в законодательстве данного государства отсутствуют необходимые гарантии соблюдения установленного порядка судопроизводства. Как указал Европейский Суд, «сам по себе тот факт, что действия прокуроров направлены на охрану государственных интересов, нельзя истолковывать как придание им правового статуса независимых и беспристрастных участников процесса» [9].

В постановлениях Европейского Суда по правам человека против Российской Федерации поднимался вопрос, является ли участие прокурора на стороне оппонентов заявителя при рассмотрении гражданских дел нарушением принципа равноправия сторон. Сославшись на Заключение Венецианской комиссии в отношении закона «О прокуратурах» (2005) и Резолюцию Парламентской ассамблеи № 1604 (2003) «О роли прокуратуры в демократическом обществе, регулируемом верховенством права», данный орган установил, что при определенных обстоятельствах выступление прокурора на стороне лица, участвующего в деле, может быть оправдана, «в частности, интересами защиты прав уязвимых групп населения (детей, инвалидов и т.п.), которые неспособны защитить свои интересы самостоятельно, либо в случаях, когда данное нарушение затрагивает интересы большого числа граждан, либо, когда требуется защитить интересы государства» (§ 35) [10].

Таким образом, как указывает Е. Ю. Резник, в целом полномочия прокурора при обращении в арбитражные суды в настоящее время соответствуют стандартам и европейским принципам Консультативного Совета Европейских прокуроров[9] (CCPE), устанавливающих, что основными задачами прокурора является обеспечение верховенства права, которое должно быть гарантировано, в частности, путем отправления правосудия, справедливого, беспристрастного и эффективного во всех случаях и на всех стадиях[11, с. 116].

Однако не все ученые согласны с таким ограничением возможностей прокурора[12, с. 8].

Дело в том, что с такими возможностями, которые предоставлены сейчас прокурору в АПК РФ, он не может в достаточной степени защищать публично-правовые интересы.

На наш взгляд, такое решение вопроса отечественным законодателем обусловлено не только следованием общим тенденциям развития законодательства европейских стран. Как известно, в АПК РФ существует ст. 53, в которой говорится об обращении в арбитражный суд в защиту публичных интересов. Среди субъектов такого обращения названы государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, причем согласно ч. 3 ст. 53 АПК РФ, в обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

Обратимся к анализу Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации[13], чтобы ознакомиться с теми перспективами, которые ожидают прокурора в части регулирования его полномочий по обращению в суды общей юрисдикции и арбитражные суды в защиту публично-правовых интересов.

В соответствии с п. 4.7 Концепции, в соответствующей главе право прокурора участвовать в гражданском судопроизводстве путем обращения в суд с заявлением о защите прав предусмотренных законом лиц рассматривается раздельно в зависимости от того, о каком суде идет речь – общей юрисдикции или арбитражном. Это обусловлено существенной разницей в категориях дел, которые рассматривают данные суды.

К компетенции судов общей юрисдикции, как известно, отнесены не только споры, возникающие из гражданско-правовых и административно-правовых отношений, но и трудовые споры, споры, возникающие из разнообразных семейно-правовых отношений и т.п., что предопределяет необходимость более широкого, чем это предусмотрено в АПК РФ, участии прокурора в судопроизводстве (более широкий круг дел – более значительные полномочия прокурора).

Ограничение возможности прокурора обращаться в арбитражный суд только по указанным категориям дел связано с существенными различиями в компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Причем унификация норм в данном случае авторам Концепции представляется невозможной[13].

Проанализировав действующее законодательство, разъяснения судов высших инстанций и ряд теоретических работ, можно сделать следующие выводы.

1. В процессуальное законодательство необходимо ввести определение понятия «публичный интерес» («публично-правовой интерес»), что позволило бы достичь определенности в данном вопросе. На наш взгляд, публичный интерес можно определить как взаимообусловленный не подлежащий ограничению неперсонифицированный интерес общества и государства, признанный государством и охраняемый правом, представляющий собой конституционно значимую ценность, без которого немыслимо существование общества и государства.

2. В соответствии с действующим законодательством публичные интересы могут защищаться не только прокурором, но и органами публичной власти (государственными органами, органами местного самоуправления), а в случаях, предусмотренных законом, и иными органами и лицами. Полагаем, законодателю нужно уходить от слепого подражания европейскому законодательству и корректировать отечественное процессуальное законодательство с учетом российской специфики, которая, как нам кажется, не позволяет существенным образом ограничивать полномочия прокурора по защите публичных интересов.

1. О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -№ 47. – Ст. 4472.
2. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. -№ 46. – Ст. 4532.
3. По делу о проверке конституционности положений пункта 4 статьи 93.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 6 статьи 5 Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» и статьи 116 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в связи с запросом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2011 № 20-П // [Электронный ресурс]: URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_117900/ Дата обращения: 15.12.2017.
4. Смагина Е. С. Некоторые вопросы защиты интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в гражданском процессе / Е. С. Смагина // Арбитражный и гражданский процесс. – 2012. – № 9. – С. 4-10.
5. Васильчикова Н. А. Защита прокурором публичных интересов в гражданском процессе / Н. А. Васильчикова // Криминалист. 2016. – № 2. – С. 86-90.
6. Третьяков С. С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе / С. С. Третьяков // Законность. – 2013. – № 6. – С. 22-26.
7. Юдина М. В. Комментарий отдельных постановлений Пленума Верховного Суда РФ за 2012 г. / М. В. Юдина // Законность. – 2013. – № 7. – С. 22-28.
8. Римский Устав — Уведомление № 9 (2014) консультативного Совета европейских прокуроров (CCPE) о Стандартах и европейских принципах в отношении прокуроров (Страсбург, 17 декабря 2014 года)// [Электронный ресурс]: URL: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CCPE(2014)4&Langu age=lanFrench&Ver=original&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC8 64 Дата обращения: 15.12.2017.
9. «ООО «Злинсат» против Болгарии» (Zlínsat, spol. s r.o., v. Bulgaria,): Постановление Европейского Суда по правам человека от 15.06.2006 (жалоба № 57785/00). [Электронный ресурс]: URL:http:// europeancourt. ru/tag/ glasnostrazbiratelstva/ Дата обращения15.12.2017.
10. «Менчинская против Российской Федерации» (Menchinskaya v. Russia): постановление Европейского Суда по правам человека от 15.01.2009 № 42454/02; «Королев против Российской Федерации» (Korolev v. Russia): Постановление Европейского Суда по правам человека от 01.04.2010 (№. 2), № 5447/03 // [Электронный ресурс]: URL:http:// europeancourt. ru/tag/ glasnostrazbiratelstva/ Дата обращения15.12.2017.
11. Резник Е. Ю. Участие прокурора в арбитражном процессе: анализ на основе ст. 6 Европейской Конвенции // Таврический научный обозреватель. – 2016. – № 11. – С. 111-117.
12. Шобухин В. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе / В. Шобухин // Арбитражный и гражданский процесс. – 2006. – № 8. – С. 2-10.
13. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // [Электронный ресурс]: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70726874/ Дата обращения: 15.12.2017.

Все статьи автора «Филимонова Ирина Владимировна»