СУЩНОСТЬ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Особенности публично-правовых образований, как известно, состоят в том, что они сами определяют характер и объем своей правосубъектности, т. е. меру участия в правовых отношениях. Если речь идет о «вертикальных» правоотношениях, то ни у кого не возникает сомнений в том, что публично-правовые образования могут быть их субъектами. Совсем не так очевиден ответ на вопрос о принципиальной возможности публично-правовых образований осуществлять предпринимательскую деятельность. По-прежнему эта проблема остается остро дискуссионной и недостаточно освещается в отечественной юридической литературе. Среди ученых, которые обращались к тем или иным аспектам данного вопроса, следует назвать В. Г. Голубцова, С. Э. Жилинского, Е. В. Крылову, О. Е. Кутафина, С. Ю. Мочалова, Д. В. Пяткова, М. В. Смородинова и некоторых др.

А. А. Спектор относится к плеяде ученых, которые принципиально отрицают возможность осуществления публично-правовыми образованиями предпринимательской деятельности. Ученый говорит о том, что публично-правовые образования не вправе осуществлять такого рода деятельность, так как ее основная цель состоит в извлечении прибыли. У публично-правовых образований цель существования совсем другая[1, с. 40-43] – в наиболее общем виде ее можно определить как создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции Российской Федерации) [2]. Аналогичной позиции придерживаются Д. В. Нефедов[3, с. 48-86], М. Н. Илюшина, М. Ю. Челышев[4, с. 19-58].

Действительно, гражданское законодательство участие публично-правовых образований в предпринимательской деятельности детально не регулирует. Однако из главы 5 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее: ГК РФ), посвященной участию РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (в том числе и предпринимательских на основании абз. 3 п. 1 ст. 2 ГК РФ) следует, что данный кодифицированный правовой акт признает публично-правовые образования участниками предпринимательской и экономической деятельности[5]. Об этом говорится в работах В. С. Толстошеева[6, с. 273] и С. Э. Жилинского[7, с. 270-275]. Тем не менее, следует учитывать, что гражданском обороте от имени публично-правовых образований, по общему правилу, выступают органы государственной власти в пределах их компетенции, которая устанавливается в актах, определяющих статус данных органов (п. 1 ст. 125 ГК РФ). Из анализа ряда других нормативно-правовых актов, к примеру, ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» вытекает, что совмещение функций органов публичной власти и хозяйствующих субъектов по общему правилу запрещено, за исключением случаев, которые определяются на федеральном уровне (устанавливаются в федеральном законе, указом Президента или постановлением Правительства РФ) [8]. Таким образом, случаи участия публично-правовых образований в предпринимательской деятельности как раз рассматриваются как исключение из общего правила, согласно которому публичное должно четко отделяться от частного.

Полагаем возможным поддержать точку зрения В. С. Толстошеева, С. Э. Жилинского, М. В. Смородинова и др. ученых относительно возможности участия публично-правовых образований, в том числе субъектов РФ, в предпринимательской деятельности. Она основана на законе (абз. 2 п. 1 ст. 2 ГК РФ). Однако предпринимательство публично-правовых образований не может по своей сути быть тождественным предпринимательству физических и юридических лиц. Общественно значимые функции публично-правовых образований, которые им присущи в силу их природы, налагают на эту деятельность свой отпечаток.

Видимо, на этом основаны рассуждения некоторых авторов о том, что определение понятия «предпринимательская деятельность», содержащееся в п. 1 ст. 2 ГК РФ, и которое зачастую рассматривается как универсальное, т. е. применимое к отношениям и частноправового, и публично-правового характера, на что справедливо указывает И. В. Ершова[9, с. 161-162], на самом деле отраслевое. Так, по мнению О. М. Олейник, данное определение может использоваться в других отраслях права только с определенными оговорками[10, с. 3-17].

В определении, предлагаемом в ГК РФ, говорится о том, что предпринимательская деятельность носит самостоятельный характер и осуществляется лицами, которые зарегистрированы как предприниматели в установленном законом порядке. Как видим, данная формулировка не в полной мере отражает характер предпринимательской деятельности, осуществляемой публично-правовыми образованиями. В частности, от имени субъектов РФ участие в гражданском обороте осуществляют государственные органы. Как справедливо отмечает О. А. Камалов, субъекты РФ, как и другие публично-правовые образования, не обладают правом непосредственного осуществления предпринимательской деятельности от собственного имени. Все попытки ученых привести примеры таковой – это направления их деятельности по административно-властному регулированию экономических отношений[11, с. 93].

Тем не менее, публично-правовые образования нельзя назвать пассивными участниками предпринимательской деятельности. Во-первых, они обладают значительным имуществом, которое используют, получая от этого доход; во-вторых, прямо или косвенно участвуют в корпоративных отношениях; в-третьих, в договорных (прежде всего, имеется в виду контрактная система) [12, с. 136].

Полагаем, рассуждая о предпринимательстве публично-правовых образований, правильнее говорить о социальном предпринимательстве. Традиционно ученые исходят из легального определения понятия «предпринимательская деятельность», предлагаемом в ст. 2 ГК РФ. Исходя из этого определения, путем осуществления предпринимательской деятельности субъект предпринимательства реализует свой частный интерес, а не решает какие-либо социально значимые задачи. Между тем не стоит забывать о том, что публично-правовые образования реализуют весьма важную экономическую функцию. По мнению М. В. Смородинова, осуществление публично-правовыми образованиями предпринимательской деятельности – один из способов опосредованного государственного регулирования экономики, и это абсолютно нормальное явление[13, с. 9]. Также необходимо отметить, что пределы предпринимательской правосубъектности публично-правовых образований, являющейся составной частью гражданско-правовой, установлены, прежде всего, в Конституции РФ, из анализа текста которой можно получить представление о целях и задачах публичной власти. Эти цели и задачи, как уже отмечалось, носят общественно значимый характер и вовсе не сводятся исключительно к получению прибыли. В этом направлении мыслит М. В. Смородинов, который не без определенных оснований предлагал отнести публично-правовые образования к некоммерческим юридическим лицам[13, с. 9], которые могут осуществлять предпринимательскую деятельность, но исключительно как вспомогательную, способствующую достижению целей, ради которых они были созданы, и соответствующую им.

Научный интерес к феномену социального предпринимательства появился совсем недавно, и в основном со стороны экономистов. Среди юристов данный вопрос поднимался А. В. Барковым. Под социальным предпринимательством понимается  деятельность, которая объединяет экономическое и социальное начала с целью решения социальных проблем, осуществляемая с использованием инновационных средств. Справедливо отмечается, что это явление на стыке предпринимательства и благотворительности[14, с. 250-251]. Среди субъектов социального предпринимательства традиционно называют индивидуальных и коллективных предпринимателей, но никто не поднимает вопроса о том, что таким предпринимательством могли бы заниматься и публично-правовые образования с помощью органов государственной власти и (или) местного самоуправления, и это было бы вполне органично, поскольку не вступало бы в противоречие с их правовой природой. Данный вопрос почти не освещается в отечественной юридической литературе и, безусловно, требует глубокой разработки.

Итак, участие публично-правовых образований в предпринимательской деятельности позволяет им более эффективно организовывать свою деятельность, а значит, и более успешно выполнять свои публичные функции.

Д. В. Пятков также затрагивал данный вопрос, указав на следующее. К гражданско-правовым отношениям с участием публично-правовых образований, как известно, согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ применимы нормы о юридических лицах (общие положения) и о некоммерческих организациях (специальные нормы), так как извлечение прибыли не является основной целью деятельности публично-правовых образований. При анализе конкурентного законодательства можно сделать вывод, что оно не исключает в полной мере предпринимательской деятельности публично-правовых образований. В российской практике публично-правовые образования создают юридические лица различных организационно-правовых форм. В некоторых случаях имущество, которое могло бы использоваться для осуществления предпринимательской деятельности, передается публично-правовыми образованиями в доверительное управление, и тогда в качестве предпринимателей выступают доверительные управляющие. Также публично-правовые образования передают в аренду казенное государственное и муниципальное имущество, предоставляют недра для добычи полезных ископаемых и проч. Ученый делает выводы о том, что публично-правовые образования – это лица, наименее способные к предпринимательской деятельности; как правило, от их имени ее осуществляют созданные ими акционерные общества или унитарные предприятия; их правосубъектность позволяет им непосредственно осуществлять предпринимательскую деятельность в порядке исключения только в случае прямого дозволения законодателя; примеров же прямого законодательного дозволения публично-правовым образованиям осуществлять предпринимательскую деятельность от своего имени немного[15, с. 138-140].

Действительно, отечественное законодательство допускает осуществление публично-правовыми образованиями предпринимательской деятельности, но при этом содержит массу ограничений, препятствуя превращению публично-правовых образований в «хозяйственников». Также сказывается консерватизм юридического мышления – долгое время в отечественной правовой науке государство воспринималось исключительно как субъект публичного права.

Также в отечественной правовой науке давно ведутся споры по поводу того, каков характер правосубъектности публично-правовых образований в целом и субъектов РФ в частности. Данную проблему также  нельзя назвать досконально исследованной.

В данной работе мы не будем детально вдаваться в рассмотрение вопроса о том, что понимать под правосубъектностью. В нашем (традиционном) понимании она включает в себя две составляющие: правоспособность и дееспособность. В юридической литературе, впрочем, нередко можно столкнуться с тем, что авторы говорят не о гражданской (предпринимательской) правосубъектности публично-правовых образований, а об их правоспособности, хотя, безусловно, речь в их работах идет о первой.

Одни авторы определяют гражданскую (предпринимательскую) правосубъектность публично-правовых образований как универсальную, т. е. отличающуюся от правоспособности граждан и юридических лиц[16, с. 140], другие – как общую, т. е. бытующую во всех сферах гражданского оборота, кроме тех, которые связаны с физиологическими качествами граждан[17, с. 288]. Е. В. Крылова полагает, что правосубъектность публично-правовых образований носит универсально-функциональный характер. Если гражданская правоспособность этих субъектов возникает с момента их создания, то дееспособность реализуется с момента установления компетенции соответствующего органа, который будет совершать в гражданском обороте действия от имени публично-правовых образований[18, с. 20].

В определенной степени для вышеуказанных суждений есть основания, так как предпринимательская правосубъектность публично-правовых образований определяется ими самими, а значит, с одной стороны может быть максимально широкой, а с другой стороны – может не включать в себя некоторые правовые возможности, которые, к примеру, доступны физическим лицам. На этом основании А. В. Костин именует гражданскую правосубъектность публично-правовых образований ограниченной, смешанной[19, с. 11]. Публично-правовые образования осуществляют предпринимательскую деятельность преимущественно через органы государственной власти или органы местного самоуправления, и таким образом реализует экономическую функцию государства.

Самой распространенной является точка зрения о специальном характере предпринимательской правосубъектности публично-правовых образований, так как предпринимательская деятельность для них не является основной и осуществляется в рамках ограничений, установленных законом. Эта позиция поддерживается такими известными учеными как В. Г. Голубцов[20, с. 10] и О. Е. Кутафин[21, с. 51].

М. В. Смородинов также полагает, что у публично-правовых образований не общая, а специальная (целевая) правоспособность. Применительно к субъектам РФ это подтверждается тем, что они созданы и существуют для решения региональных задач. Предпринимательская деятельность публично-правовых образований в целом, с одной стороны, характеризуется рядом общих признаков, а с другой – достаточно специфична: цель получения прибыли подчинена цели удовлетворения общественных потребностей; сама предпринимательская деятельность носит вспомогательный характер; она охватывает территорию региона, если речь идет о субъектах РФ; также отсутствует необходимость в государственной регистрации субъектов РФ как субъектов предпринимательского права; у субъектов РФ имеется возможность использования широкого круга объектов имущества, так им может принадлежать имущество, которое может находиться исключительно в собственности публично-правового образования; наконец, публично-правовое образование (в том числе субъект РФ) нельзя подвергнуть процедуре банкротства[13, с. 11].

Конституционный Суд РФ также касался вопроса о характере правосубъектности (точнее – правоспобности) публично-правовых образований. В определении Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе» говорилось, что публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы[22]. В определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О КС РФ указал, что предназначение РФ и ее субъектов – осуществление функций государства[23].

Справедливости ради следует отметить, что М. В. Смородинов был не совсем последователен, так как в дальнейшем в его работе встречается замечание о том, что все-таки более правильно именовать правоспособность публично-правовых образований целевой, так как все их права и обязанности должны соответствовать целям их деятельности[13, с. 11].

С. Ю. Мочалов развивает данную теорию и указывает, что главную преграду гражданской (предпринимательской) правосубъектности публично-правовых образований ставит не закон и даже не сами публично-правовые образования, а гражданское общество, которое указывает цели, которым они должны служить. Поэтому правильно именовать эту правосубъектность целевой[24, с. 95].

Такое понимание отражено в современной российской судебной практике. Российские суды отмечают сложносоставной характер правоспособности публично-правовых образований и подчинение ее цели и предмету деятельности[25].

Таким образом, предпринимательскую правосубъектность публично-правовых образований наиболее верно определять как целевую.

Подводя итоги, следует отметить следующее.

1. Публично-правовые образования, в том числе субъекты РФ, могут являться участниками предпринимательской деятельности, что признается гражданским законодательством. Особенности их правовой природы, в которой публичные начала определяют содержание частных, обусловливают то, что предпринимательская деятельность публично-правовых образований подвергается серьезным ограничениям. Наиболее органичным, на наш взгляд, является ведение публично-правовыми образованиями предпринимательской деятельности, носящий социальный характер. Такая деятельность соединяет в себе экономическое и частное начала, направлена, прежде всего, на решение социальных проблем и осуществляется с использованием инновационных средств. В отечественной юридической литературе данный вопрос практически не освещается.

2. Предпринимательская правосубъектность публично-правовых образований, в том числе и субъектов РФ, носит целевой характер. Это подтверждается рядом теоретических изысканий и современной судебной практикой. Предпринимательская деятельность публично-правовых образований не тождественна и не может быть тождественна предпринимательской деятельности физических и юридических лиц, так как назначение публично-правовых образований состоит в удовлетворении общественно значимых интересов, в том числе и через реализацию экономической функции государства. Традиционный механизм осуществления предпринимательской деятельности публично-правовыми образованиями нуждается в модернизации с учетом складывающихся реалий и необходимости решения целого ряда социальных проблем.

1. Спектор А. А. К вопросу о категориях «субъект предпринимательской деятельности» и «субъект предпринимательского права» // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2012. № 2. С. 40-43.
2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 31. Ст. 4398.
3. Коммерческое право: Учебник в 2 ч. Ч. 1 / Под ред. В. Ф. Попондопуло, А. Ф. Яковлевой. СПб.: Изд-во СПб. ун-та, 1997. 284 с.
4. Илюшина М.Н., Челышев М. Ю. Коммерческое право: учебное пособие. Казань: Изд-во Центра инновац. технологий, 2001. 344 с.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
6. Предпринимательское (хозяйственное) право: учебник в 2 т. Т. 1 / Отв. ред. О. М. Олейник. М.: Юристъ, 1999. 727 с.
7. Жилинский С. Э. Предпринимательское право (Правовая основа предпринимательской деятельности): Учебник. М.: Норма, 2000. 944 с.
8. О защите конкуренции: Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ (ред. от 29 июля 2017 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434.
9. Ершова И. В. Понятие предпринимательской деятельности в теории и судебной практике // Lex russica. 2014. № 2. С. 160-167.
10. Олейник О. М. Понятие предпринимательской деятельности: теоретические проблемы формирования // Предпринимательское право. 2015. № 1. С. 3-17.
11. Камалов О. А. К вопросу о предпринимательской деятельности государственных и муниципальных образований // Вестник Челябинского государственного университета. 2002. № 2. С. 87-94.
12. Кабанова И. Е. Предпринимательская правосубъектность публичных субъектов // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 5, Юриспруденция. 2016. № 2. С. 134-139.
13. Смородинов М. В. Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. Волгоград, 2002. 24 с.
14. Барков А. В. О некоторых тенденциях развития российского законодательства о социальном предпринимательстве // Пятый Пермский Международный конгресс ученых-юристов. Пермь: Изд-во ПГНИУ, 2014. С. 249-252.
15. Пятков Д. В. Предпринимательская и иная экономическая деятельность публично-правовых образований // Алтайский юридический вестник. 2017. № 2. С. 137-141.
16. Гражданское право: ч. 1  / Под общ. ред. Т. И. Илларионовой, Б. М. Гонгало, В. А. Плетнева. М.: ИД Инфра-М, 1998. 464 с.
17. Гражданское право России / Под ред. О. Н. Садикова. М.: Контракт, 1996. С. 112. 493 с.; Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право: Книга первая. Общие положения. М.: Статут, 1998. 847 с.
18. Крылова Е. В. Гражданская правосубъектность публично-правовых образований в Российской Федерации: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2010. 26 с.
19. Костин А. В. Особенности Российской Федерации, федеральных и муниципальных образований как субъектов гражданского права: автореф. дис. …канд. юрид. наук. М., 2002. 23 с.
20. Голубцов В. Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: автореф. дис. …докт. юрид. наук. М., 2008. 54 с.
21. Кутафин О. Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 51. С. 46-54.
22. Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Совета Федерации о проверке конституционности Федерального закона «О переводном и простом векселе»: определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 1997 г. № 139-0  // URL: http://www.consultant.ru.
23. По запросу Правительства Самарской области о проверке конституционности ст. 1, частей шестой и восьмой ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 2 ноября 2006 г. № 540-О // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. № 2.
24. Мочалов С. Ю. Некоторые правовые проблемы участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3. С. 95. С. 89-99.
25. О признании недействующими абзацев 4, 10, 11 пункта 3 статьи III Положения о порядке оформления документов по распоряжению земельными участками, утвержденного приказом Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области от 28.12.2010 № 1907: решение Воронежского областного суда от 26 марта 2012 г. по делу № 3-17/12 // URL: http://www.consultant.ru.

Все статьи автора «Филимонова Ирина Владимировна»