Государственно-частное партнерство, как механизм взаимодействия государства и частного сектора имеет свою классификацию. Существующие организационно-правовые формы партнерства представлены на рисунке 1.
Рисунок 1. Организационно-правовые формы ГЧП [1]
Федеральный закон № 224 не отражает конкретных форм механизма ГЧП, в связи с чем, актуальны классификации форм и моделей государственно-частного партнерства исследователей, опубликовавших свои труды до вступления в силу ФЗ.
Модели и механизмы ГЧП понятия схожие, представляющие собой принципиальные схемы и последовательности партнерского взаимодействия в проекте. Эти понятия введены для классификации проектов исходя из степени участия каждого частного партнера. При этом, понятие модели ГЧП отражает целевую направленность проекта. В отечественной практике употребляется понятие модели государственно-частного партнерства, а в зарубежной – механизмы. Модель характеризуется как конкретный проект партнерства, возникший в результате законной и прозрачной процедуры отбора соответствующих представителей частного сектора, для решения конкретных задач экономической политики государства [2].
Проанализировав классификацию проектов ГЧП, представленную в научной литературе, все множество проектов партнерства государства и частного бизнеса, исходя из целей и характера задач, которые необходимо решить для достижения конечной цели, можно разделить на отдельные модели. Каждым экспертом определяется набор моделей, согласно личному восприятию и пониманию сути государственно-частного партнерства.
Автор обращает внимание на следующие варианты моделей ГЧП. Согласно М.С. Айрапетяну, в зависимости от целей партнерства выделяются [3]:
-
Организационные модели – модели, не предполагающие значительного внедрения в отношения собственности. Взаимодействие публичного сектора и частного партнера происходит посредством привлечения специализированных «третьих лиц», делегирования отдельных функций, контрактных обязательств, а также посредством заострения внимания на возможности передачи инфраструктурных объектов во внешнее управление. Примером данной модели может послужить концессия.
-
Модели финансирования – модели, представленные такими формами ГЧП, как аренда, лизинг и др. Стоит отметить, что модели государственно-частного партнерства обладают схожими чертами с проектным финансированием, с точки зрения институциональной базы. Схожими принципами являются:
-
Наличие структуры реализации инфраструктурного проекта, обладающего уникальность;
-
Создание проектной компании – институциональной базы проекта, обладающей самостоятельностью;
-
Финансирование за счет генерируемых данным проектом будущих денежных потоков;
-
Выявление и оценка риска, возможности его диверсификации между партнерами;
-
Четкое разграничение ответственности и обязательств.
Модели кооперации – модели, включающие в себя широкий диапазон форм и методов объединения усилий ряда партнеров, отвечающих за отдельные стадии общего процесса создания новой потребительной стоимости как публичного блага.
М.Е Коновалова выделяет пять видов моделей, которые продемонстрированы в таблице 1.
Таблица 1. Модели реализации проектов ГЧП
|
Модель |
Финансирование |
Собственность |
Управление |
|
Оператора |
Частное |
Частная/ государственная |
Частное |
|
Кооперации |
Частное/ государственное |
Частная/ государственная |
Частное/ государственное |
|
Концессии |
Частное/ государственное |
Государственная |
Частное/ государственное |
|
Договорная |
Частное |
Частная/ государственная |
Частное |
|
Лизинга |
Частное/ государственное |
Частная/ государственная |
Частное/ государственное |
| Примечание: составлено автором. Источник данных [4] | |||
Модель оператора – широко распространенная модель, которую характеризует четкое разделение ответственности между частным и государственным партнером с сохранением контролирующей функции государства.
Модель кооперации – используется в случаях, где конкретные услуги недостаточно четко определены, в связи с чем их сложно выделить отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений.
Модель концессии – модель, действующая в отраслях с продолжительным сроком реализации проектов, а также в случаях, где передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по правовым или политическим соображениям.
Договорная модель как правило используется в энергетической отрасли, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек.
Модель лизинга – наиболее подходящая модель для сооружения общественных зданий.
Отметим, что на практике партнерства представляют собой совокупность различных признаков, преимуществ той или иной модели.
В зарубежном опыте реализации проектов государственно-частного партнерства применяется разнообразие механизмов сотрудничества публичного и частного партнера. Дифференциация этого разнообразия зависит от некоторых факторов, в частности:
-
от инвестиционных обязательств;
-
от объема правомочий собственности, передаваемых частному партнеру;
-
от принципов разделения рисков между партнерами;
-
от ответственности за проведение тех или иных видов работ;
-
прочее.
Выделяется восемь наиболее распространенных механизмов партнерства, которые перечислены в таблице 2.
Нижеперечисленные механизмы по большей степени характеризуют проекты с юридической точки зрения, в частности правомочий собственности.
Таблица 2. Механизмы реализации проектов ГЧП
| № п/п |
Механизм, описание |
| 1 |
BOT (Build, Operate, Transfer – строительство, эксплуатация/управление, передача) |
|
Широко используемый механизм в концессиях. Объект инфраструктуры создается за счет концессионера, получающего по завершению строительства право управления в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении этого срока объект передается государству. Концессионер получает право использования, но не владения созданным объектом. |
|
| 2 |
BOOT (Build, Own, Operate, Transfer – строительство, владение, эксплуатация/управление, передача) |
|
У частного партнера правомочие владения и пользования, в течении срока действия соглашения между сторонами, по истечении которого он передается государству. |
|
| 3 |
BTO (Build, Transfer, Operate – строительство, передача, эксплуатация/управление) |
|
Механизм, предполагающий передачу объекта во владение государства сразу по завершению строительства. После он поступает в пользование частного партнера. |
|
| 4 |
ВОО (Build, Own, Operate – строительство, владение, эксплуатация/управление) |
|
Механизм, при котором созданный объект по истечении срока действии соглашения не передается государству, а остается в распоряжении инвестора. |
|
| 5 |
BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer – строительство, эксплуатация/управление, обслуживание, передача) |
|
Механизм, при котором акцентируется ответственность частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов. |
|
| 6 |
DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer – проектирование, строительство, владение, эксплуатация/управление, передача) |
|
Особенностью данного соглашения является ответственность частного партнера как за строительство инфраструктурного объекта, так и за его проектирование. |
|
| 7 |
DBFO (Design, Build, Finance, Operate – проектирование, строительство, финансирование, эксплуатация/управление) |
|
Данный механизм предусматривает ответственность инвестора за финансирование строительства инфраструктурного объект. |
|
| 8 |
BOLТ (Build, Own, Lease, Transfer – строительство, владение, аренда, передача) разработка Внешэкономбанка |
|
Объект инфраструктуры создается инвестором за свой счет и закрепляется за ним на праве собственности, после чего передается в аренду муниципалитету для целей эксплуатации с последующим (после полного возмещения денежных затрат) переходом права собственности на объект к муниципалитету. Возмещение инвестиционных затрат осуществляется посредством арендных платежей. |
|
| Примечание: составлено автором. Источник данных [5] | |
Мировая практика выделяет следующие инструменты, используемые при реализации моделей-механизмов ГЧП [3]:
-
Контракт. Административный договор, заключаемый между государственным и частным партнером на осуществление определенных общественно полезных и необходимых видов деятельности. В качестве примера можно привести контракты, заключенные на выполнение работ, оказание услуг, управление объектом и др. При использовании данного инструмента право собственности не передается частному партнеру, а публичный партнер в свою очередь несет все расходы и риски по реализации проекта. Интерес частной стороны – получение по договору права на оговариваемую долю дохода и прибыли.
-
Аренда, лизинг. Особенность этих инструментов состоит в том, что на определенных договором условиях происходит передача частной стороне государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. Традиционный договор аренды предполагает возвратность предмета арендных отношений, при этом, правомочие распоряжения имуществом сохраняется за его собственником и не передается частному партнеру. В исключительных, оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. При договоре лизинга за лизингополучателем всегда остается право выкупа государственного или муниципального имущества.
-
Концессия. Особенность концессии заключается в следующем, государство или муниципальное образование в рамках партнерских отношений, являясь полноправным собственником имущества (предмета концессионного соглашения), уполномочивает частную сторону на выполнение в течение определенного периода времени функций и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования предмета концессии. Концессионер осуществляет плату на оговоренных соглашением условиях за пользование государственной или муниципальной собственностью. Право собственности на реализованный в рамках концессионного соглашения объект передается концессионеру.
-
Совместные предприятия. Относительно структуры и характера совместного капитала выделяют акционерные общества, либо предприятия с долевым участием сторон. Возможность принятия самостоятельных решений частным партнером определена долей в акционерном капитале. Также, в зависимости от величины доли в капитале распределяются риски сторон.
-
Контракт жизненного цикла. Контрактная форма государственно-частного партнерства, в соответствии с которой публичная сторона на конкурсной основе заключает соглашение с частным партнером на проектирование, строительство и дальнейшую его эксплуатацию на период срока жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода его в эксплуатацию. При этом частный партнер соблюдает условие поддержания объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
Существенным преимуществом выбора той или иной модели является эффективное распределение рисков между участниками соглашения. В зарубежной практике наиболее распространенным механизмом ГЧП является ВОТ (строительство, эксплуатация/управление, передача), формой реализации которого является концессия. Также широкое распространение получил контракт жизненного цикла.
Применение ряда вышеописанных моделей государственно-частного партнерства в Российской Федерации невозможно, поскольку отсутствуют соответствующие нормативно-правовые акты. Либо модели противоречат уже существующему законодательству. Самой распространенной формой в отечественной практике, как и за рубежом является концессия. После принятия 224-ФЗ, а также разработки различных методологий и методических рекомендаций, все большее распространение получают соглашения о ГЧП и МЧП.
Библиографический список
- Закон о государственно-частном партнерстве: руководство по применению [Электронный ресурс] // Центр развития ГЧП. URL: World http://pppcenter.ru/assets/docs/Zakon-Block_28-09-2015_v01.pdf (дата обращения: 26.12.2018).
- Gerrard M.B. What are public-private partnerships, and how do they work? // Finance & Development, 2008. No3. 17−21.
- Айрапетян М. С. Зарубежный опыт использования государственно-частного партнерства [Электронный ресурс] // Портал Государственно-частное партнерство в России. 2009. URL: http://www.ppp-russia.ru/analitica/item-1.html (дата обращения: 26.12.2018).
- Коновалова М. Е. Государственно-частное партнерство и его роль в структурных преобразованиях экономики России [Электронный ресурс] // Проблемы современной экономики, 2010. N 2 (34). URL: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=3082 (дата обращения: 26.12.2019).
- ГЧП-закон: что в имени тебе моем? // Информационные материалы консалтингового агентства «Vegas Lex». Июль, 2015. URL: https://www.vegaslex.ru/mobile/analytics/analytical_reviews/ppp_law_what_s_in_a_name/ (дата обращения: 26.12.2018).