УДК 34.07

НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ИНВЕСТИЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Минина Анна Александровна1, Иванча Николай Викторович2
1Ставропольский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, к.пс.наук, доцент, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин
2ООО "ИТК ЕКБ", директор

Аннотация
Данная статья посвящена рассмотрению некоторых тенденций развития инвестиционного законодательства на современном этапе. Авторы приходят к выводу, что наиболее динамично в последнее время развивается законодательство, регулирующее заключение и реализацию соглашений о государственно-частном партнёрстве.

Ключевые слова: , , ,


Рубрика: Право

Библиографическая ссылка на статью:
Минина А.А., Иванча Н.В. Некоторые тенденции развития инвестиционного законодательства на современном этапе // Гуманитарные научные исследования. 2018. № 4 [Электронный ресурс]. URL: http://human.snauka.ru/2018/04/24895 (дата обращения: 23.09.2018).

В настоящее время Россия находится на 101 месте среди стран мира по качеству инфраструктуры, уровень износа основных фондов в инфраструктурных отраслях в России оценивается как высокий (выше, чем в среднем по странам БРИКС, ~ 45-55%) [1].  Между тем в условиях сокращения бюджетных расходов на инфраструктурные проекты появляется необходимость развития отдельных форм инвестиционной деятельность, в том числе обеспечивающих приток частных инвестиций в экономику Российской Федерации, её отдельных регионов, а также муниципальных образований.

Действующим законодательством определены различные формы осуществления инвестиционной деятельности. Наиболее проработанными и в правовом и организационном плане формами инвестиционной деятельности являются особые экономические зоны и территория опережающего социально-экономического развития. При этом, как указывает Э.М. Цыганков,  что именно территория опережающего социально-экономического развития становится для инвестора наиболее предпочтительной формой осуществления инвестиционной деятельности по объему мер государственной поддержки и отсутствию ограничений по виду деятельности» [2].

В последние годы наиболее востребованными и приоритетными средствами оформления инвестиционных правоотношения являются концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве, которые представляют собой не что иное как отражение государственной инвестиционной политики.

Государственно-частное партнерство (далее – ГЧП) – это часть государственной инвестиционной политики. ГЧП – конкретные проекты, реализуемые органами власти и частными бизнесом на объектах федеральной, региональной или муниципальной собственности. ГЧП может возникать либо по инициативе государства (публичного партнёра) в силу его заинтересованности в развитии экономики страны, либо по инициативе частного партнера. Интерес публичного партнера заключается в создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами. Интерес частного партнера состоит в получении дохода от эксплуатации объектов ГЧП или оказания публичных услуг на основе делегированных полномочий.

В проектах ГЧП государство и частный партнёр выступают соинвесторами на паритетных началах, объединяют ресурсы, распределяют риски и разделяют прибыль от реализации инвестиционного проекта. При этом государство в качестве инвестора, как правило, преследует цель не только и не столько извлечения прибыли, сколько достижения социально полезного эффекта. ГЧП направлено именно на достижение такого эффекта, так как цель партнерства – повышение качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.

ГЧП один из способов реализации инфраструктурных проектов, основанных на долгосрочном взаимодействии публичной и частной сторон, при котором частная сторона (бизнес) участвует не только в создании (проектировании, финансировании, строительстве или реконструкции) объекта инфраструктуры, но и в его последующей эксплуатации и (или) техническом обслуживании в интересах публичной стороны с целью извлечения прибыли [3].  ГЧП является более гибкой, чем государственный заказ или приватизация, формой взаимодействия государства и бизнеса при реализации инфраструктурного проекта, а также более защищенной, чем аренда, формой для инвестора при правильном структурировании отношений сторон.

В России рост популярности проектов подобных ГЧП начался с середины 1990-х годов. Между тем, долгое время для урегулирования отношения по ГЧП использовались нормы Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» и Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (Закон № 115-ФЗ), а также положения немногочисленных подзаконных правовых актов. Следует заметить, что в отдельных субъектах Российской Федерации существовала собственная нормативная база для реализации проектов ГЧП регионального уровня. Так, в Ставропольском крае основы правового регулирования, цели и задачи проектов ГЧП, реализуемых на территории Ставропольского края, устанавливались Законом Ставропольского края от 12 октября 2009 года № 67-кз «О государственно-частном партнёрстве в Ставропольском крае».

В связи с тем, что ГЧП стало становится приоритетным направлением реализации государственной инвестиционной политики в тех отраслях экономики, где государство традиционно выступало монополистом, появилась необходимость специального правового регулирования механизмов ГЧП как метода решения различного рода государственных задач.

В 2015 году был принят Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 224‑ФЗ). При этом Закон № 224-ФЗ принимался исходя из реального запроса со стороны рынка и, безусловно, учитывал накопленный опыт реализации концессий. Следует заметить, что Закон № 224-ФЗ дал легальное определение понятию «государственно-частное партнёрство» и в терминологию отношений по ГЧП ввёл новый термин  «муниципально-частное партнерство».

В рамках отношений по ГЧП государство, с одной стороны выступает в качестве субъекта хозяйственной деятельности, осуществлявшего на паритетных началах с частным партнером инвестиционный проект, а с другой – является носителем и выразителем публичной власти [4]. Так, согласно Закона № 224-ФЗ: ГЧП – это сотрудничество публичного и частного партеров, а соглашение о ГЧП – это гражданско-правовой договор. Между тем, отношения ГЧП нельзя признать исключительно частноправовыми, так как в период реализации проекта может возникнуть необходимость защиты публичного интереса. Тогда государство перестанет действовать как партнер и начнет действовать как носитель властных полномочий.

Государственно-частное партнерство позволяет привлечь частные инвестиции в реализацию важных инвестиционных проектов при сохранении общего контроля государства над объектом государственно-частного партнерства. В концессионных соглашениях государство реализует такой контроль главным образом через полномочия собственника объекта. В соглашениях государственно-частного партнерства, в которых право собственности на объект переходит к частному партнеру, контроль государства осуществляется через различные обременения, которые накладываются на объект, механизм реализации имущества при банкротстве частного партнера, механизм замены частного партнера и т.д. Между тем задачи государственного регулирования в проектах государственно-частного партнерства нельзя сводить лишь к осуществлению контрольных функций.

Следует обратить внимание на статью 1 Закона № 224-ФЗ, которая определяя цель и предмет его регулирования, и по сути, выступает ориентиром для органов власти и местного самоуправления в вопросе: какие проекты государственно-частного партнерства они могут реализовывать, а какие – нет? Критерием выступает то, является ли обеспечение населения соответствующими товарами и услугами функцией этого уровня власти или нет. Например, проект муниципально-частного партнерства по строительству автомобильной дороги местного значения в границе городского округа будет законен, так как соответствующий вопрос ведения городского округа предусмотрен п. 5 ч. 1 ст. 16 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом строительство дороги, соединяющей два городских округа, – это вопрос, не находящийся в компетенции городского округа (как и обоих городских округов), следовательно, городской округ не может реализовывать проект муниципально-частного партнерства по строительству такой дороги [5].

Государственно-частное партнёрство имеет следующие признаки:

1) долгосрочный характер партнерства;

2) распределение рисков и ответственности между партнерами, в том числе за счет привлечения частного партнера не только к созданию объекта, но и к его последующей эксплуатации и/или техническому обслуживанию;

3) полное или частичное финансирование создания (строительства и (или) реконструкции и (или) модернизации) объекта общественной инфраструктуры частным партнером.

Одним их наиболее сложный вопрос при реализации проектов ГЧП является вопрос о распределение рисков между партнёрами, так как не все риски изначально являются прогнозируемыми. Так, наиболее серьёзных для частной стороны рисков является риск падения доходов (снижение выручки) от эксплуатации объекта соглашения. Следует заметить, что ввиду существующей практики предприниматель стремятся переложить большинство рисков на публичную сторону. Распределение рисков между сторонами должно осуществляться равномерно с учетом того, какая сторона проекта сможет наилучшим образом риском управлять. Если государство или муниципалитет берет все риски на себя, то инвестор оказывается в комфортной безрисковой ситуации, в которой теряет стимул к эффективному управлению проектом.

Для снижения коммерческих рисков частного партнёра в проектах типа ГЧП сегодня нередко применяется механизм минимального гарантированного дохода на эксплуатационной стадии реализации проекта. Минимальный гарантированный доход – возмещение публичным партнёром доход частного партнёра, недополученных им по не зависящим от частного партнёра причинам, связанным с падением спроса на объект. Следует заметить, что ни Закон № 224-ФЗ, ни Закон № 115-ФЗ прямо не указывают на возможность установления и осуществления выплат в рамках минимального гарантированного дохода. Прямое описание минимального гарантированного дохода характерно только для законодательства об автомобильных договорах. Отсюда разнообразие описательных конструкций механизма минимального гарантированного дохода в тестах конкретных соглашений, что порождает неоднозначную практику арбитражных судов в отношении правомерности использования данного механизма в проектах ГЧП [6].

Исходя из этого, представляется, что сегодня необходимо выработать единый подход к правовому регулированию механизма минимального гарантированного дохода и внести изменения в Законы № 224-ФЗ и №115-ФЗ, в том числе указать право публичного партнёра (концедента) принимать на себя обязательства по выплате минимального гарантированного дохода. Кроме того, представляется, что минимизировать риска с помощью проведения оценки эффективности проектов ГЧП по сравнению с иными формами реализации инфраструктурных проектов. Процедура обоснования выбора ГЧП предусмотрена действующим законодательство только для проектов, реализуемых по Закону № 224-ФЗ, однако её правовая регламентация является недоработанной по причине отсутствия апробации.

Следует заметить, что в настоящее время процедура обоснования выбора ГЧП в качестве формы реализации инфраструктурного проекта предусмотрена во всех странах ЕАЭС (крое республики Армения). Данная процедура существенно различается в зависимости от страны-участницы ЕАЭС, в которой планируется реализация проекта, и не имеет широкой правоприменительной практики [7].

Рынок ГЧП-проектов на сегодняшний день активно развивается. По инициативе некоммерческого партнерства «Центр развития ГЧП», создана платформа инфраструктурных проектов – единая информационная система по вопросам развития ГЧП (www.pppi.ru). В настоящее время в системе размещено 2428 проектов ГЧП, из  них 2007 – в коммунально-энергетической сфере (82,76 %), 301 в социальной сфере, 80 в транспортной сфере, 26 в информационно-коммунальной сфере и 11 в сфере благоустройства. При этом в рамках платформу осуществляется также тиражирование лучших практик.

Перечень объектов соглашения о ГЧП определён статьёй 7 Закона № 224-ФЗ. Следует заметить, что список возможных объектов с момента принятия Закона № 224-ФЗ был дополнен объектами промышленности, охотничьей инфраструктуры. Не менее важным является то, что теперь в Закон № 224-ФЗ, по аналогии с Законом № 115-ФЗ, включена возможность передачи частному партнеру имущества, которое не входит в состав объекта соглашения (так называемое иное имущество). Это важно для объектов, в которых на часть имущества должна сохраняться государственная собственность, — например, взлетно-посадочных полос, причалов. Между тем, в последнее время высказывает мнение о необходимости дополнить перечень объектов ГЧП информационными системами.

За последние несколько лет произошла либерализации законодательства о ГЧП. Так, снижены требования к инвестору при подаче заявки на конкурс в части наличия лицензий в случае, когда получение лицензий в соответствии с законодательством возможно только после заключения соглашения и ввода объекта в эксплуатацию (например, для осуществления медицинской деятельности). Также уточнён и расширен перечень лиц, которые могут подтверждать наличие лицензий.

Кроме того, в два раза сокращен максимальный срок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проектов и определения их сравнительного преимущества — со 180 до 90 дней. Это позволит сократить сроки запуска проекта ГЧП в целом. Однако это максимальный срок, и если проект не такой капиталоемкий, то его оценку можно провести и быстрее.

Наконец, уточнены переходные положения закона. Так, региональные и муниципальные акты  в рассматриваемой сфере подлежат приведению в соответствие с положениями Закона № 224-ФЗ до 1 января 2025 года. Это позволит действующим проектам, которые заключены до вступления закона в силу, жить по правилам старых региональных законов. При этом соглашения, которые заключены после вступления в силу закона о ГЧП, регулируются уже в соответствии с новым законом.

Представляется, что до сих пор ГЧП остаётся всего лишь модным брендом, а его потенциал используется не в полной мере. И это не только результат конъюнктурных причин, но и низкий уровень квалификации государственных чиновников и представителей частного бизнеса в отношении государственно-частного партнерства. Отсутствие навыков проектного подхода, общепринятость бюрократического мышления, в рамках которых чиновники пытаются максимизировать свои полномочия и сделать минимальной собственную ответственность, выражает степень их неподготовленности к партнерским отношениям с частным сектором.

В последнее время в литературе указывается на бессистемное развитие инвестиционного законодательства, что говорит о несогласованности государственной инвестиционной политики. На современном этапе законодатель не воспринимает рынок инвестиций комплексно как единый объект государственного регулирования, в связи с чем правовые нормы, выражающие государственную инвестиционную политику, разбросаны не только по законам различной отраслевой направленности, но и по документам стратегического планирования.

Некоторые ученые говорят о необходимости разработки Инвестиционного кодекса Российской Федерации. Представляется, что говорить о необходимости принятия общего инвестиционного закона именно в виде Инвестиционного кодекса Российской Федерации пока преждевременно, однако консолидация действующего инвестиционного законодательства на основании продуманной концепции с выделением «общей части» обязательна для создания непротиворечивых прозрачных «правил игры» в инвестиционной сфере, что позволит обеспечить благоприятный инвестиционный климат в стране.

Поделиться в соц. сетях

0

Библиографический список
  1. Основные положения Концепции (стратегии) развития государственно-частного партнерства в РФ до 2020 года [Электронный ресурс]: URL: http://pppcenter.ru/assets/docs/conception_2020_16.10.2014.pdf
  2. Цыганков Э.М. Правовые формы осуществления инвестиционной деятельности // СПС КонсультантПлюс. 2017.
  3. Практическое руководство для инверторов «государственно-частное партнёрство в странах Евразийского экономического союза» – М.: Центр развития ГЧП, 2017 [Электронный ресурс] // URL: http://pppcenter.ru/assets/files/Evrazes_Book-2017.pdf
  4. Белицкая, А.В. Государство как участник и регулятор инвестиционных отношений в рамках государственно-частного партнерства // Бизнес, Менеджмент и Право. 2017. № 1-2. С. 42 – 46.
  5. Комментарий к Федеральному закону «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (научно-практический, постатейный) / Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.В. Килинкарова. – М: «Инфотропик Медиа», 2016 // СПС КонсультантПлюс
  6. Экспертный релиз: «Обеспечение гарантий доходности в концессионных соглашениях. Проблемы регулирования и перспективы совершенствования механизма минимальной гарантированной доходности в концессионных проектах». Февраль, 2018 [Электронный ресурс] // URL: http://pppcenter.ru/analitika/. Дата обращения 20.03.2018
  7. Экспертный релиз: «Оценка эффективности проектов ГЧП по сравнению с  иными формами реализации инфраструктурных проектов в странах-участницах ЕАЭС. Январь, 2018 [Электронный ресурс] // URL: http://pppcenter.ru/analitika/. Дата обращения 20.03.2018


Количество просмотров публикации: Please wait

Все статьи автора «Минина Анна Александровна»


© Если вы обнаружили нарушение авторских или смежных прав, пожалуйста, незамедлительно сообщите нам об этом по электронной почте или через форму обратной связи.

Связь с автором (комментарии/рецензии к статье)

Оставить комментарий

Вы должны авторизоваться, чтобы оставить комментарий.

Если Вы еще не зарегистрированы на сайте, то Вам необходимо зарегистрироваться:
  • Регистрация