Информационная открытость органов государственной власти и управления призвана создавать условия для получения и использования гражданами необходимой для них информации. Информационная открытость в системе государственного управления всех уровней призвана обеспечить реальную доступность для населения информации о принимаемых ими решениях, об их текущей деятельности. Это позволит оказать положительное влияние на восприятие власти населением и принимаемых управленческих решений по различным сферам, формировать объективные суждения о состоянии российского общества и органов публичной власти, укрепить действенность и эффективность общественного контроля за деятельностью органов власти и управления.
По мнению Президента Российской Федерации В.В. Путина, обеспечение права граждан на объективную информацию определено как одно из приоритетных направлений развития демократического, свободного и справедливого общества и государства. Доступность информации – необходимое условие как формирования, так и жизнедеятельности такого общества. То, что право на информацию начинает переживаться на субъективном уровне как одно из фундаментальных человеческих прав, а на уровне декларативном – как один из приоритетов государственной политики любого уровня – достаточно очевидно.
В рамках данной статьи мы предлагаем рассматривать информационную открытость органов власти и управления как одно из обязательных условий повышения эффективности социального взаимодействия институтов государственной власти и управления с гражданами и функционирования всей системы государственного управления в целом.
В настоящее время деятельность по созданию и реализации открытой информационной среды в системе государственного управления субъектов Российской Федерации регламентируется комплексом нормативно-правовых актов. Все нормативно-правовые документы, регулирующие данную сферу можно классифицировать исходя из различных оснований. В данной статье в качестве основания будет рассмотрена классификация по юридической силе.
Это международные нормативные правовые акты; Конституция Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; подзаконные акты; законодательство субъектов Российской Федерации; акты органов местного самоуправления.
Рассматривая законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, выделим несколько базовых федеральных законов: ФЗ от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»; ФЗ от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»; ФЗ от 27.07.2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По мнению О.А. Финько, имеющего опыт работы председателя Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи: «В российском законодательстве нет цельного нормативного правового акта о механизме реализации права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию».[2] В своих высказываниях он отмечал также, что положения отдельных нормативных актов, которые касаются информационного взаимодействия государственных органов с гражданами и юридическими лицами, носят противоречивый характер, что обусловлено отсутствием единого подхода к установлению правил такого взаимодействия.
В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, которые могли бы обязать органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам. Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой.
Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» устанавливает право граждан «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам».[6] На уровне закона закреплено: ведение личного приема граждан должностными лицами; возмещение причиненных убытков и взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений. Законом запрещено: «преследование гражданина в связи с его обращением с критикой деятельности указанных органов или должностного лица, либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов, либо прав, свобод и законных интересов других лиц; разглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина». Закон прописывает механизмы, четко регламентирует сроки исполнения обращений граждан.
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ, в основном касается технических вопросов информатизации и защиты информации; данный закон регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации; применение информационных технологий; обеспечение защиты информации.[5] В данном законе практически отсутствуют какие-либо положения, которые регулируют порядок получения информации о решениях органов публичной власти. Поэтому можно констатировать, что данным законом не установлен механизм предоставления сведений о решениях органов публичной власти. Необходимо также остановиться на ст. 8 данного закона, которая устанавливает, что не может быть ограничен доступ к: «нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов, органов местного самоуправления; информации о состоянии окружающей среды; информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну); информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией и иной информации, недопустимость ограничения доступа к которой установлена федеральными законами».
Рассмотрим далее принятый в 2014 году, ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Данный закон на законодательном уровне закрепляет право граждан на участие в осуществлении общественного контроля.[4] Под общественным контролем понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений» (ст. 4).[7] Положительным моментом данного закона является установление ответственности должностных лиц за нарушение закона, привлечении к ответственности виновных должностных лиц. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует. При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации.
Федеральный закон № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает открытость деятельности органов, предоставляющих государственные услуги, и органов, предоставляющих муниципальные услуги, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Услуги можно получить путем: предоставление услуг посредством МФЦ; использование информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе Единого портала государственных и муниципальных услуг в сети Интернет; использование электронной подписи при оказании государственных и муниципальных услуг; работа с универсальными электронными картами; услуги оказываются в порядке и в сроки, установленные административными регламентами (по каждой услуге).[8] Так, согласно данного закона, на каждую услугу разрабатывается и утверждается административный регламент, по тексту которого указывается точный алгоритм действий должностного лица и заявителя, сроки, контроль над исполнением, порядок обжалования действий, либо бездействия чиновников.[1]
В 2012 году была создана Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая образована постановлением Правительства Российской Федерации от 26.07.2012 г. № 773 «О Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства». Комиссия является постоянно действующим органом, который осуществляет координацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с представителями гражданского общества, общественными объединениями и предпринимательским сообществом по вопросам формирования и функционирования системы «Открытое правительство».[3] Согласно Положения, комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также экспертным и научным сообществами. Состав комиссии утверждается Правительством Российской Федерации.
«На сегодняшний день Открытое правительство совместно с Общественной палатой выработало понятную и прозрачную процедуру формирования общественных советов. Надо использовать этот формат, чтобы они в полном объёме выполняли свою главную функцию — общественного контроля за деятельностью государственных органов власти — и обеспечивали здесь основной запрос общества на справедливость и объективность», — отметил Министр Российской Федерации Михаил Абызов.[9]
Таким образом, проанализировав законодательную базу функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления Российской Федерации, можно выделить основные возможные и вспомогательные способы (механизмы) доступа к информации о деятельности государственных органов.
К основным отнесем: обнародование (опубликование) информации; размещение информации в информационно-телекоммуникационных сетях в интернете; размещение информации в общественно доступных местах (на стендах, досках объявлений и т.п.); ознакомление с документами непосредственно в помещении, по месту расположения органа власти; присутствие на заседаниях государственных органов и органов местного самоуправления; предоставление информации по запросу.
К вспомогательным, то есть к тем, которые доступны всем, но не все могут ими воспользоваться в силу возраста, интеллекта, отсутствия финансовых либо технических возможностей, других ограничений: работу с социальными сетями; систему адресных рассылок по разным категориям граждан; способы реализации системы обратной связи с гражданами на официальном сайте федерального органа исполнительной власти; онлайн механизмы поиска, хранения и распространения информации; использование существующих механизмов идентификации, авторизации, работе с персональными данными и архивацией информации при взаимодействии с гражданами; механизмы и процедуры онлайн взаимодействия с гражданами; функциональные возможности интернет-площадки для обсуждения результатов деятельности и инициатив федерального органа исполнительной власти; регулярные онлайн-конференции с представителями федерального органа исполнительной власти.
Ограничение права доступа к информации возможно только в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации (например, доступ к сведениям, составляющим один из установленных законом видов тайн).
Рассматривая вопросы правового регулирования функционирования открытой информационной среды в системе государственного управления, отдельного внимания заслуживает регулирование данного вопроса на уровне Республики Башкортостан.
01 февраля 2013 года запущен в промышленную эксплуатацию сайт “Электронная приемная” органов власти Республики Башкортостан (www.letters.openrepublic.ru). Портал «Электронная приёмная» делает общение с органами власти Республики Башкортостан доступным, удобным и быстрым. Главным преимуществом «Электронной приёмной» является то, что выходя на сайт, можно получить доступ ко всем министерствам, ведомствам Республики Башкортостан и Администрации ГО г. Уфа в режиме «единого окна» и обратиться к ним напрямую.
Проект «Открытая Республика» призван обеспечить новые формы открытого диалога власти и граждан, выстроить долгосрочную стратегию развития «открытого» региона, объединить в себе ранее начатые проекты по раскрытию информации и взаимодействия с гражданами.
Проект реализуется в двух направлениях – повышение прозрачности органов власти и развитие электронной демократии. Прозрачность органов власти призвана реализовать предоставление населению подробной информации о деятельности органов власти в т.ч. в машиночитаемой форме. Электронная демократия подразумевает создание новых форм взаимодействия общества с властью.
Таким образом можно сказать, что информационная открытость системы государственной власти и управления нашли свое закрепление в законодательстве еще не во всем возможном объеме. Несмотря на принятые меры правового характера, закрепленные в различных правовых актах разрозненные нормы до сих пор не привели к консолидации усилий со стороны органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере обеспечения информационной открытости властно-управленческих структур. В значительной степени это связано с тем, что возможность участия граждан в контроле над действиями органов власти и управления не обеспечена четкими нормативно закрепленными механизмами их реализации, а также корреспондирующими правами и обязанностями этих субъектов. Политика поступательного развития информационной открытости органов государственной власти и управления в этом контексте нуждается в системной разработке и более качественном и планомерном правовом обеспечении.
Библиографический список
- Борисов А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210–ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». // Режим доступа: http://bookz.ru/authors/aleksandrborisov/kommenta_439/1kommenta_439.html
- Ветрова Е. Н. Политика информационной открытости власти как условие повышения эффективности государственного и муниципального управления // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2015. 240 с.
- Камалова Г.Р. Открытые данные органов государственной власти: российский и зарубежнй опыт // Вопросы управления. 2016. № 1. С.179-181.
- Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти» № 93р от 30.01.2014 г.
- Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ.
- Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» № 59-ФЗ от 02.05.2006
- Федеральный закон «Об основах общественного контроля в РФ» № 212-ФЗ от 21.07.2014 г.
- Федеральный закон «Об организации предоставления государ- ственных и муниципальных услуг» № 210-ФЗ от 27.07.2010 (ред. от 21.07.2014 г.).
- Финько О. А. Правовое обеспечение государственной информационной политики //НТИ. 2014, № 8. с.5. 108.