Государственный контроль осуществляется государственными органами и должностными лицами, представляющими различные ветви государственной власти. Сущность данного вида контроля состоит в том, что вышеуказанные должностные лица и органы наделяются соответствующими государственно-властными полномочиями, в рамках которых они правомочны давать обязательные для исполнения указания работникам пенитенциарных учреждений и органов. В компетенцию субъектов государственного контроля также входит применение мер государственного принуждения в случае неисполнения законных требований.
Уголовно-исполнительное законодательство, в частности, статьи 19-24 УИК РФ, регламентируют относительно самостоятельные виды контрольной деятельности и субъектов, ее осуществляющих: контроль федеральных органов государственной власти (ст. 19 УИК РФ), судебный контроль (ст. 20 УИК РФ), ведомственный контроль (ст. 21 УИК РФ), прокурорский надзор за соблюдением законов администрацией учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 22 УИК РФ), участие общественных объединений в осуществлении общественного контроля за соблюдением прав человека (ст. 23 УИК РФ). Кроме того, регламентируется и посещение учреждений и органов, исполняющих наказания 1, С. 18-20.
В научной литературе существует и иная классификация разновидностей контрольной деятельности пенитенциарных учреждений. Например, доктор юридических наук Зубарев С. М. приводит следующую дифференциацию: 1) контроль Президента РФ; 2) контроль Парламента РФ (Государственной Думы и Совета Федерации); 3) контроль Правительства РФ; 4) контроль Министерства юстиции, Федеральной службы исполнения наказаний (ведомственный контроль); 5) судебный контроль; 6) контроль Уполномоченного по правам человека (правозащитный контроль); 7) контроль Счетной Палаты и Министерства финансов (финансовый контроль); 8) прокурорский надзор 2, С. 126.
В своем исследовании мы предприним попытку несколько совместить данные классификации, рассмотрев все виды контроля в рамках уголовно-исполнительного законодательства. По-нашему мнению, финансовый контроль является самостоятельным и довольно обширным видом контроля, не предусмотренным гл. 3 УИК РФ, поэтому мы не будем его рассматривать в рамках нашего теоретического исследования.
Конституция РФ, а именно статья 11, повествует нам о том, что государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ 3, С. 6. Поэтому для целей дальнейшего анализа удобно дифференцировать виды государственного контроля следующим образом: президентский, парламентский, правительственный и судебный контроль мы рассмотрим в данном параграфе, а остальные виды контроля проанализируем в последующих параграфах.
Президент РФ обладает всеобъемлющим конституционно-правовым статусом. Доказательством данного вывода может служить анализ главы четвертой основного закона страны. Президент РФ является главой государства, верховным главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, гарант прав и свобод, субъект законотворчества. Исходя из этого, мы можем утверждать, что Президент РФ осуществляет контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, рассматривая жалобы и заявления осужденных, ходатайства об их помиловании.
Общая функция пенитенциарного контроля главы государства определена конституционными нормами, содержащимися в п. «а» – «в», «д» статьи 83, ч. 3 статьи 115 Конституции РФ и др. Важнейшая контрольная функция – это участие в формировании состава субъектов исполнительной власти.
Согласно ч. 13 Указа Президента № 314 был закреплен статус ФСИН как федеральной службы, входящей в структуру органов исполнительной власти, и определены ее основные направления деятельности 4.
Руководящим звеном в структуре исполнительных органов выступает Президент РФ, ведающий на основании статьи 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», органами исполнительной власти по вопросам юстиции 5.
Президент РФ Указом № 1314 утвердил Положение о ФСИН России, разрешил иметь семь заместителей директора службы и девятнадцать управлений по основным направлениям деятельности, а также утвердил численность должностей в УИС 6, а в соответствии с Указом № 317 определил перечень должностей высшего начальствующего состава 7. Указом № 682 утвердил точное количество штатных.
Проанализировав вышеуказанную нормативно-правовую базу, мы можем выделить следующие полномочия Президента РФ в области пенитенциарного контроля: 1) назначает на должность и освобождает от должности директора ФСИН, его заместителей и высший начальствующий состав сотрудников УИС; 2) устанавливает количество заместителей директора, количество должностей и управлений по основным направлениям деятельности.
Кроме вышеназванных полномочий Президент РФ имеет право беспрепятственного посещения учреждений и органов УИС, находящихся в любом уголке страны, без специального на то разрешения (ст. 24 УИК РФ), рассмотрение докладов Министерства юстиции РФ, заслушивание руководства данного Министерства и службы о состоянии дел в УИС, рассматривает заявления осужденных, сотрудников и др.
Президент РФ, в силу большого объема обязанностей может, так скажем, делегировать свои полномочия в области контролирования пенитенциарной сферы полномочным органам – Контрольному управлению Президента РФ и полномочным представителям в определенном федеральном округе.
Таким образом, проанализировав правовое закрепление статуса главы государства, мы выяснили, что он занимает главенствующее положение в иерархии субъектов контрольной деятельности.
Следующим субъектом пенитенциарного контроля выступает высший законодательный орган – Парламент РФ – Федеральное Собрание РФ. Функция контроля со стороны данного органа власти проявляется через законодательный процесс – издание законов, предопределяющих статус, цели деятельности и компетенцию учреждений и органов УИС. Основными законодательными актами являются УИК РФ и Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Специфику конституционно-правового статуса Парламента РФ определяет глава 5 Конституции РФ «Федеральное Собрание».
Методы и формы парламентского контроля чрезвычайно богаты. Все они четко расписаны, так скажем, в статье 5 Федерального закона «О парламентском контроле». К ним относится, например, заслушивание отчетов Правительства РФ, направление парламентских запросов, проведение парламентских слушаний, расследований и др. Важнейшее значение имеет взаимодействие Парламента РФ с иными органами государственной власти – Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека РФ, Генеральным прокурором РФ (п. 12-14 ч. 5 вышеназванного закона) по вопросам эффективности функционирования ФСИН России. Например, в целях оценки расходования бюджетных средств в УИС Государственная Дума дает поручения Счетной палате провести соответствующие процедуры контроля деятельности персонала УИС, отчет о проведении которых потом заслушивается на общих собраниях.
В целом, парламентский контроль проводится в целях соблюдения прав и свобод человека и гражданина, противодействия коррупционным проявлениям, укрепления законности и правопорядка в местах лишения свободы, а также выявления ключевых проблем деятельности УИС. Для реализации именно данных целей ФЗ [8] и УИК РФ (ст. 24) предусматривают индивидуальные формы парламентского контроля: рассмотрение заявлений и жалоб осужденных, посещение учреждений УИС, обращение с вопросами к министру юстиции и директору ФСИН и др.
Исходя из всего вышесказанного, мы можем обобщить, что контрольная деятельность законодательного органа разделяется на коллективную и индивидуальную работу. В коллективе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы издаются нормативные источники, а индивидуальная работа осуществляется путем рассмотрения заявлений, обращений, личного посещения учреждений УИС и др.
Специфику конституционно-правового статуса основополагающего органа исполнительной власти воспроизводит глава 6 Основного закона РФ «Правительство РФ». Предметом контроля данного субъекта в области пенитенциарной системы является исполнение законодательных актов, в том числе и международных, а также соблюдение пенитенциарных стандартов деятельности персонала УИС.
К контрольным полномочиям Правительства РФ относится: создание, реорганизация и ликвидация исправительных учреждений, следственных изоляторов, производственных и иных вспомогательных предприятий и учреждений УИС (научно-исследовательские институты, образовательные учреждения, военно-врачебные комиссии 9 и т.д.), порядок обеспечения сотрудников оружием и боеприпасами, порядок постановки их на вооружение, нормы питания различных категорий осужденных: занятых на работах с тяжелыми и вредными условиями труда, осужденных женщин и их детей, осужденным, имеющим рост свыше 190 сантиметров, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, находящихся в следственных изоляторах УИС и др.
В целом, правительственный контроль отличается от парламентского практической направленностью действий – проверка соблюдения нормативных актов Парламента РФ, а также издание постановлений по конкретным вопросам функционирования УИС.
Мы определили, что к федеральным органам государственной власти относятся и судебные органы, осуществляющие самостоятельный контроль. Судебный контроль, как писал Николюк В. В., есть «важнейшее средство укрепления законности при исполнении приговора».
Уголовно-исполнительное законодательство (ст. 20 УИК РФ) определяет полномочия суда в области контроля за УИС: 1) контролирует исполнение наказаний при решении вопросов, подлежащих рассмотрению судом при исполнении приговора в соответствии со статьями 397 и 398 Уголовно-процессуального кодекса РФ (ч. 1 ст. 20 УИК РФ); 2) рассматривает жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания (ч. 2 ст. 20 УИК РФ); 3) рассматривает уведомления данных учреждений и органов и месте и начале исполнения и отбывания того или иного вида наказания (ч. 3 ст. 20 УИК РФ).
Контроль за исполнением приговора осуществляется как судом, непосредственно вынесшим обвинительный приговор данному лицу, так и судом, находящимся на территории того субъекта, на территории которого находится соответствующее исправительное учреждение или следственный изолятор. Данное утверждение вытекает из ч. 2 ст. 396 Уголовно-процессуального кодекса РФ (далее: УПК РФ). Также ч. 5,6 ст. 393 УПК РФ гласят, что «учреждения и органы, на которые возложено исполнение наказания, немедленно извещают суд о его исполнении и месте отбывания наказания». Рассмотрение же судами жалоб лица, содержащегося под стражей, регламентируется ст. 126 УПК РФ: администрация места содержания под стражей немедленно направляет жалобу лица в судебный орган.
Рассмотрев теоретические аспекты основных видов государственного контроля над персоналом исправительных учреждений, мы выяснили, что субъекты данного вида контроля, как правило, без специального разрешения могут посещать исправительные учреждения. Однако в данном направлении нельзя не заметить некоторые противоречия.
Факт конкуренции норм статей УИК РФ и Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих наказания в виде лишения свободы». В связи с этим, поддерживая мнения автора диссертации Бакулина В. К., мы предлагаем внести изменения в статью 24 УИК РФ и статью 38 Закона № 5473-1, ограничивая право органов государственной власти и органов местного самоуправления посещать учреждения и органы, исполняющие наказания. Данное мнение основывается на положениях п. «о» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому уголовно-исполнительное законодательство находится в ведении исключительно Российской Федерации, а не в совместной собственности с ее субъектами.
Библиографический список
- Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации : федер. закон : [от 8 янв. 1997 г. № 1-ФЗ : в ред. от 13 июля 2015 г. № 260-ФЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2015. – № 29 (часть I), ст. 4386.
- Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента Рос. Федерации : [от 13 окт. 2004 г. № 1314] // Рос. газ. – 2004. – 19 окт.
- О некоторых вопросах Федеральной службы исполнения наказаний : указ Президента Рос. Федерации : [от 21 марта 2005 г. № 317] // Рос. газ. – 2005. – 19 окт.
- С.М. Зубарев, В.А. Казакова, А.А. Толкаченко. Уголовно-исполнительное право : учебник для вузов / 5-е изд. испр., перераб. и доп. – М. : Издательство Юрайт, 2013.
- Конституция Российской Федерации : [принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. : с учетом поправок, внес. законами Рос. Федерации о поправках к Конституции Рос. Федерации от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ] // Рос. газ. – 2009. – 21 янв.
- О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти : указ Президента Рос. Федерации : [от 9 марта 2004 г. № 314] // Рос. газ. – 2004. – 19 окт.
- О Правительстве Российской Федерации : федер. конституц. закон : [от 17 дек. 1997 г. №2-ФКЗ] // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1997. – № 9, ст. 48.
- О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон : [от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ : в ред. от 3 мая 2016 г. № 4-ФЗ] // Рос. газ. – 2016. – 6 мая.
- Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему : постановление Правительства Рос. Федерации от 1 февраля 2000 г. № 89 // Рос. Газ. – 2000. – 11 нояб.