Контрактная система, введённая в Российской Федерации с 1 января 2014 года Федеральным законом №44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), привнесла множество новаций в деятельность заказчиков всех уровней. Как отмечает Министерство экономического развития РФ, контрактная система обеспечивает практическое выполнение обязательств государства перед населением. Сфера муниципальных закупок, являясь существенной частью контрактной системы РФ по количеству участников, должна использовать все возможности для адекватного ответа на вызовы экономики и решение актуальных управленческих и экономических задач.
Фрактальный характер юридических основ контрактной системы является характерной чертой работы элементов и институциональной структуры контрактной системы РФ. Под этой особенностью в рамках данной статьи понимается равноценность, равнозначность всех участников контрактной системы, независимо от уровня их финансирования, размера бюджета и роли в проводимых закупочных процедурах. Таким образом, муниципальные закупки проводятся по единому алгоритму с федеральными и региональными закупками, без учета специфики деятельности участников, местных территориальных и иных особенностей. К сожалению, практическая ситуация такова, что любой заказчик муниципального уровня имеет намного больше сложностей для реализации поставленных перед ним контрактной системой задач, при меньших возможностях, чем заказчики иных уровней.
В целом, муниципальный заказ представляет собой определенным образом организованную закупку товаров, услуг и работ для удовлетворения муниципальных нужд. Структура национального рынка закупок по уровням организаций, зарегистрированных в ЕИС, показывает, что на начало 2016 года доля муниципальных заказчиков составляла 63%. Муниципальным заказчиком как субъектом контрактной системы может быть как муниципальный орган, так и муниципальное казенное учреждение. Данные субъекты действуют от имени соответствующего образования, им делегируются полномочия в рамках бюджетного права России принимать определенные бюджетные обязательства и проводить активную закупочную политику.
Следует отметить, что в условиях сокращения расходов бюджетных средств не все муниципальные нужды реализуются в муниципальных закупках, но целью последних является именно эффективное удовлетворение муниципальных нужд. Современное муниципальное управление подразумевает, что муниципальные закупки осуществляются для воплощения функций органов общественной власти, для реализации утвержденных программ и проектов, а так же для решения вопросов местного значения [1].
Асимметричность объёмов закупочных бюджетов и общего количества разноуровневых заказчиков приводит в ряду нерешенных пока вопросов, стоящих перед многочисленными муниципальными заказчиками. Анализ деятельности заказчиков при реализации муниципальной закупочной политики дает разрозненные показатели в части эффективность закупок.
Национальный рейтинг прозрачности закупок 2015 отмечает, что уровень прозрачности муниципальных закупок высок. Однако доля расторгнутых контрактов в общем объеме заключенных контрактов, которая в первую очередь иллюстрирует результативность деятельности заказчика, в целях проведения закупок полного цикла, от объявления извещения до реализации контракта, именно у муниципальных заказчиков отличается наиболее высоким показателем. На долю сектора муниципальных заказчиков приходится 18,89% расторгнутых контрактов, т.е. практически каждый пятый заключенный контракт впоследствии был расторгнут. Отчет ФАС за 2015 год в этом плане также показателен. В 2015 году ФАС России было проведено 11 тыс. проверок в отношении закупок в рамках контрактной системы, в том числе 26 % внеплановых проверок касались закупок для обеспечения муниципальных нужд.
В контексте вышесказанного логичен более тщательный анализ проблем осуществления муниципальных закупок. В данном случае нельзя обойтись минимальным набором решений по обучению специалистов, тем более что введение профессиональных требований к работникам заказчика возможно постепенно до 2020 года. Таким образом, в текущем периоде требуется ряд дополнительных мер по совершенствованию практики реализации муниципальной закупочной политики.
В целях совершенствования контрактной системы, а также установления особенностей функционирования ее отдельных механизмов, целесообразно рассмотреть вопрос о формировании методической базы по созданию «трафаретов» типовых закупочных действий, в целях упрощения, унификации ряда мероприятий, порядка формирования информации и документов, необходимых для выбора поставщика. Приведение к единому образцу типовых действий позволит исключить разночтения в деятельности муниципальных заказчиков, повысить эффективность расходования бюджетных средств и выполнения возложенных на них обязанностей.
Под «трафаретом» в рассматриваемом контексте понимается рекомендуемый алгоритм действий, включающий перечень обязательных мероприятий, документов (в том числе и внутреннего документооборота заказчика), образцов и эталонов для осуществления действий в рамках проведения муниципальных закупок. Использование комплекса указанных трафаретов, с возможным потенциальным расширением с иными реестрами и информационными ресурсами позволит не просто расширить инфраструктуру контрактной системы, но и создаст основу для реализации (от проведения процедуры до проверки качества ее исполнения) муниципальных закупок на более профессиональной основе.
Принципиальным отличием данного предложения от формируемой базы типовых документов является создание не просто собрания неких шаблонов документов, которые, несомненно, ценны для реализации процедур закупок, а дополнение их «трафаретами» информационного сопровождения. Действия заказчика по осуществлению закупок, их документальное оформление законодательно определяется не только законом о Контрактной системе, но и рядом иных нормативно-правовых актов, инструкций, рекомендаций, методик, а во многих случаях еще и особенностями внутреннего документооборота организации. В целях дебюрократизации закупочных процедур муниципального заказчика, упрощения проведения муниципальных закупок, проведения самоконтроля и иных видов контроля, приведение к единым стандартам закупок возможно создание подобного комплекса трафаретов.
В настоящее время существует значительное количество справочных шаблонов, примеров и образцов, формируемых информационными и справочными системами, консультационными организациями и крупными участниками контрактной системы [2]. Все они отличаются по форме, но должны следовать общему содержанию, определенному законодательно. Трудозатраты и затраты времени для выбора оптимальных образцов, для сверки с нормативно-правовой базой, методической инструктивной литературой, для приведения их в соответствие своей специфики и согласования, у муниципального заказчика в настоящее время существенны. Поэтому на наш взгляд трафаретами целесообразно прежде всего обеспечить сферу нормирования и планирования муниципальных закупок. Далее следует рассмотреть возможность формирования трафаретов при описании объектов закупок, требований при заключении контракта и особенностей приемки результатов исполнения.
Контрактная система подразумевает единый цикл при реализации муниципальной закупочной политики. Заказчик начинает его с определения потребностей, затем проводится их градация в соответствии с существующими нормами, ограничениями и критериями предельных значений. Далее заказчиком реализуются мероприятия по экономическому обоснованию каждой позиции и формируется план (план закупок и план-график). Только после их утверждения и опубликования у заказчика есть право проводить процедуры закупок, выбирать поставщиков и заключать контракты. Сейчас закупочная деятельность муниципального заказчика начинается с планирования. Однако законодатель установил, что муниципальные заказчики, как и остальные, обязаны придерживаться жестких правил, исключающих приобретение товаров с излишними потребительскими свойствами. До 01.08.2016 года муниципальные заказчики должны были принять акты о нормировании и разместить их в единой информационной системе (далее-ЕИС), для общего доступа и анализа порядка установления требований к продукции, услугам и работам. Полноценная практическая реализация положения о нормировании будет осуществляться муниципальными заказчиками с 2017 года. Ввиду того, что норма для заказчиков новая, нормативно-правовая и методическая база нормирования содержит некоторые недочеты и требует последовательного совершенствования [3]. Анализ ЕИС показывает, что муниципальные заказчики обеспечили документационную базу для практической реализации нормирования, однако качество данных условий можно будет оценить только после подведения итогов следующего финансового года. Определяя критерии оценки закупаемой продукции, распорядительный орган должен был учесть все параметры, в том числе условия описания качественных характеристик и потребительских свойств. При этом муниципальные органы утвердили определенные требования к закупаемым ими и подведомственными казенными и бюджетными учреждениями отдельным видам товаров, работ, услуг, включая номенклатуры отдельных видов товаров, работ, услуг, их потребительские свойства (в том числе качество) и иные характеристики (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг). Таким образом, типовые условия нормирования на 2017 год установлены, однако заказчику следует проводить постоянный мониторинг требований к обеспечению национального режима закупок, учитывать условия допуска, запреты и ограничения при закупках товаров, работ, услуг неотечественных поставщиков [4]. Да и среди последних есть группы преферентов, требования к которым следует учесть [5]. Все это позволяет сделать вывод о важности применения трафаретов нормирования муниципального заказа.
Касательно стадии планирования муниципальной закупочной политики следует отметить, что при оценке потребностей заказчика требуется неукоснительное соблюдение баланса доходной части муниципального бюджета и его расходной части. Сложность планирования муниципальных заказчиков усугубляется в настоящее время высоким фактором неопределенности, фиксируемым Министерством экономического развития РФ на текущий и плановый период. Минимальная вариативность вкупе с выжидательным поведением экономических субъектов не позволяет сформировать «закупочный бюджет» с учетом всех нужд заказчика. Необходимо жёсткое ранжирование потребностей, режим строгой экономии и оптимизации затрат. Система «трафаретов» в данной сфере, которые могут быть сформированы на примерах реализованных и оцененных положительно кампаний заказчика по оптимизации своих расходов, позволит быстро перенять этот опыт, минимизирует время на принятие решения по распределению «закупочного бюджета», позволит более точно ранжировать потребности.
Значительное количество ошибок и штрафов связано с обязанностью заказчиков осуществлять описание объекта закупки. Причем данное правило заказчики обязаны выполнять не только на стадии подготовки закупочной документации, но и также на этапах планирования, составления извещений, документации о закупке, проектов контрактов, учитывать при исполнении контракта и осуществлении контроля.
Основная сложность в деятельности муниципальных заказчиков связана с отсутствием широкого спектра специалистов, обладающих специальными знаниями в тех или иных отраслях [6]. Как следствие, возникает проблема некачественного описания объекта закупки (и как следствие, получение продукции не с теми характеристиками, которые необходимы заказчику [7]) или наблюдается рост уровня временных издержек при подготовке документации.
Существенный вклад в решение данной проблемы может внести «трафаретный» механизм описания объекта закупки для муниципальных нужд по основным видам товаров, работ, услуг. Законом о контрактной системе предусмотрено введение в эксплуатацию с 1 января2017 г. каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, содержащего описание объекта закупки в соответствии с общероссийскими классификаторами. Однако у муниципальных заказчиков могут возникнуть следующие трудности: при выборе кодов могут применяться коды различных допустимых уровней иерархии, что приводит к получению разнородной информации; классификатор не позволяет однозначно присвоить код продукции, т.к. одни и те же группы входят в разные классы, что не отражает особенности товаров. В основе разработанного каталога лежат стандарты, ориентированные, прежде всего, на удовлетворение федеральных государственных нужд, что создает определенные сложности при закупке продукции для муниципальных заказчиков.
В случае внедрения «трафаретного» механизма заказчики, выбирая в рамках ЕИС с помощью системы фильтрации свой регион и муниципальное образование, могли бы получить полное описание типовой продукции с характеристиками, учитывающими территориальную специфику. К тому же данный инструмент позволит сократить время на обоснование начальной (максимальной) цены контракта (далее – Н(М)ЦК). В том случае, если информация по типовым характеристикам продукции будет дополнена и среднерыночной стоимостью, то это позволит решить еще и проблему не только качественного, но и объективного расчета Н(М)ЦК. Следует отметить, что «трафаретное» описание объекта закупки представляется возможным только для простых, типовых предметов. Такой механизм не будет эффективен при закупке, например, инновационной и технически сложной либо уникальной продукции.
Процедура подготовки контракта также вызывает ряд сложностей у муниципальных заказчиков. Пунктом 11 статьи 34 Закона о контрактной системе и Постановлением Правительства РФ от 02.07.2014 №606 «О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения» утверждены Правила разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов. Для унификации и стандартизации закупочных процедур согласно Закону о контрактной системе федеральные ведомства разрабатывают шаблоны контрактов, которые обязаны применять все заказчики при формировании документации. Это означает, что если заказчик закупает товар, работу или услугу, на которые уже создан типовой контракт, он должен применять именно этот документ в качестве шаблона. Требование не имеет обратной силы: примерять типовые условия к контрактам, извещения о которых уже размещены, заказчик не обязан [8]. Федеральные органы исполнительной власти утверждают типовые контракты по принципу подведомственности предмета контракта. Типовые контракты утверждаются для всех трех уровней финансирования (федеральный, субъекты, муниципальный).
На основании переходных положений статьи 114 Закона о контрактной системе действовавшие ранее типовые контракты регионов, обеспечивающие осуществление закупок соответствующих товаров, работ, услуг, не применяются. Данное положение также вызывает ряд трудностей, поскольку федеральные органы власти не всегда в полной мере могут учитывать специфику муниципалитетов при подготовке проекта контракта. Кроме того, по состоянию на октябрь 2016 года разработано и утверждено лишь 8 типовых контрактов, что не позволяет муниципальным заказчикам в полной мере решить проблему квалифицированной подготовки документов.
Несмотря на практическую значимость законодательного регулирования отношений по приемке продукции, в Законе о контрактной системе нормы, посвященные приемке, изложены несколько фрагментарно. В отсутствие норм, регулирующих отношения по приемке на уровне закона, заказчикам и поставщикам приходится руководствоваться нормативными правовыми актами советского периода, действие которых распространяется на отношения по исполнению обязательств по контрактам только в случае, если стороны контракта согласовали применение указанных актов [9]. Отсутствие унифицированного подхода в части приемки продукции способствует возникновению таких проблем, как нарушение сроков поставки, поставка продукции в нерабочее время и пр. Создание «трафаретов» приемки продукции позволит повысить качество приемки, детально прописать условия и порядок действий заказчика и поставщика на данном этапе осуществления закупочной процедуры.
Таким образом, предложенная методика подготовки и утверждения «трафаретов» пошаговых действий заказчиков при ее апробации на муниципальных закупках может стать существенным шагом на пути к более высокому уровню зрелости институциональной среды контрактной системы. Наличие типовых инструкций будет способствовать решению проблем повышения качества планирования и подготовки проектов контрактов при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд; уменьшит риск ошибочных действий заказчика при описании объекта закупок, заключении, исполнении, изменении и расторжении контракта; позволит обеспечить полноту и достоверность информации всех участников контрактной системы, будет способствовать предотвращению возможных негативных последствий и уменьшит вред, причиняемый заказчикам недобросовестными действиями поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при приемке продукции. Внедрение предложенного комплекса «трафаретов» действий муниципальных заказчиков в перспективе имеет существенный потенциал для снижения масштабов нарушений и положительным образом отразится на повышении эффективности контрактной системы.
Библиографический список
- Некрасов В.Н., Морозова А.И. Публичный аудит в системе прокьюремента // Менеджмент в России и за рубежом. 2013. № 4. С. 58-62.
- Попова Е.А., Медякова Е.М., Морозова А.И. Современные механизмы реализации публичных закупок. Учебное пособие -Ростов н/Д: ООО ПрофПресс, 2016. -206 с.
- Чулков А.С. Нормирование закупок для государственных и муниципальных нужд как элемент системы повышения эффективности бюджетных расходов // Финансы и кредит, 2016, № 11, стр. 52-62
- Медякова Е.М. Влияние мировых экономических отношений на современную закупочную политику России // Экономика и социум. 2016. № 3 (22). С. 807-810
- Пиньковецкая Ю. С. Участие субъектов малого предпринимательства в закупках для нужд муниципалитетов и регионов // Муниципалитет: экономика и управление.2015. № 2 (11), стр. 30-38
- Гасаналиева А.Ш. Проблемы контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Молодой ученый. 2016. № 2 (106). С. 671-673.
- Полбицына Л.Г. Особенности внедрения контрактной системы в муниципальных образованиях РФ // Муниципалитет: экономика и управление. 2014. № 2 (7). С. 41-44.
- Как и когда использовать типовые контракты. Рабочая ситуация // Электронный журнал «Госзаказ в вопросах и ответах» – [электронный ресурс]. URL: http://e.goszakaz-vo.ru/article.aspx?aid=474790&utm_source=pro-goszakaz.ru&utm_medium=refer&utm_campaign=refer_pro-goszakaz.ru_content_link (дата обращения 17.10.2016)
- Бочкова Ю.А. Вопросы оценки качества поставляемой продукции в сфере закупок // Вестник экономической безопасности. 2015. №5. стр.23-25.