Местное самоуправление (МСУ) является одним из тех социально-политических институтов нашей страны, который находиться в состоянии перманентного реформирования. Данный факт предопределяет то, что политический и общественный дискурс, касающийся данного вопроса, за последние годы существенно менялся. Политический заказ, возникший после публикации одной из «предвыборных» статей президента В.В. Путина в 2012 г., провозглашавшей курс на отказ от ужесточения централизации, тенденция к которой наблюдалась последние годы, и демократизацию местного самоуправления, для чего последнее предполагалось обеспечить не только «идеологически» (местное самоуправление объявлялось первичной школой лидерства и одним из важнейших институтов народовластия в стране) но и материально (передача доходов от налогообложения всего малого бизнеса, использующего специальные режимы) сменился на дальнейшее «обслуживание» процесса централизации МСУ [13]. Последнее выразилось в принятии поправок к ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-ФЗ) [2]. По мнению ряда исследователей (Н.А. Серова, И.К. Сабитов И. К., С.А. Рябов, Ч. Р. Фаттахов), эти изменения, которые некоторые из авторов предсказывали еще в 2011 г. являются отступлением от целей реформы МСУ и (или) нарушением тех принципов, которые были закреплены в Европейской хартии местного самоуправления [1] к которой Россия присоединилась в 1998г [15, с. 1445-1448; 16, с. 68-73].

Вряд ли стоит спорить с тем, что в основе теоретической концепции, легшей в основу строительства МСУ в России на момент принятия 131-ФЗ действительно легли демократические «западные» принципы, что подчеркивается большинством авторов, а современное МСУ в том числе и российское представляет собой форму децентрализованного управления. Учитывая сказанное, мы полагаем, что любые попытки централизации и волевой перестройки «сверху», тех непосредственных механизмов, которые составляют его сущность, «ядро», которое, в свою очередь, предопределяет функции МСУ, в соответствии с принципом изоморфизма ведут к разрушению системы в том виде в каком она создавалась изначально, вызывают потерю контроля и ведут к возникновению конфликтов, социальной напряженности.

Тренд централизации наиболее ярко отражается в риторике политических деятелей, которые в отдельных случаях даже высказываются о невозможности нормального функционирования моделей подобного образца в России и необходимости включения органов МСУ в систему органов исполнительной власти РФ в качестве нижней их ступени 6]. Подобные заявления чаще всего обуславливались исторически сложившейся практикой государственного управления и строительства в России либо социально-психологическими особенностями населения. Что касается первого аргумента, то он, очевидно, является ошибочным. Следует отметить, что исторически Россия имеет опыт многогранного местного самоуправления: Новгородская республика, слободы, казачество. Следует также согласиться с О.В. Телегиной, полагающей, что Советская система местных органов имела значительные элементы народовластия [17, с. 20-36]. Реально же существующие культурные, психологические особенности участия населения России в политическом процессе действительно нашли свое обширное отражение в трудах «ученых-общественников». Можно с некоторой осторожностью заявить о том, что мнения ученых разделились на два лагеря: ряд социологов (Л.Д. Гудков, Б.В. Дубин, А.Г. Левинсон, и др.) полагают о наличии господствующего в общественном сознании подданнического отношения к власти, нежелании принимать участие в делах общества, однако, ряд исследователей (Э. Ю. Майкова, Е.В. Симонова, Р.Э. Бараш, В.В. Петухов,  и др.), часто не отрицая ряда проявления негативных черт, отстаивают позицию о постепенном увеличении интереса граждан к участию, как в политической жизни в целом, так и к участию в местном самоуправлении в частности [4, с. 22-33; 9, с. 120-121;]. Например, при рассмотрении данных за 2012-2015г, полученных исследователями кафедры социологии и социальных технологий ТвГТУ в области участия граждан в деятельности МСУ  [по 9, с. 121-123] можно сделать вывод о повышении процента заинтересованных в участии в МСУ граждан (выборы и иные формы участия в МСУ, проявления гражданской активности на местном уровне), однако, при сохранении общего низкого фона участия на выборах. Также можно сделать вывод о том, что среди непосредственного участия в делах МСУ преобладают наиболее простые элементы гражданского участия – мероприятия по благоустройству/собрания (своего двора/улицы/дома) либо участие в МСУ путем выборов/сходов, опросы общественного мнения. Несколько иные данные предоставлены в исследованиях Всероссийского Совета местного самоуправления [10]. По мнению данной организации, число граждан желающих участвовать в местном самоуправлении сокращается, что соответствует общероссийскому тренду снижения политической активности населения. Интересно, что как и в исследованиях ТвГТУ, в исследованиях РАНХиГС под руководством К.О. Магомедова [8, с. 96-103], материалах института социологии РАН [12], наблюдается значительное превышение желающих участвовать в политической активности, в том числе и на местном уровне, по сравнению с числом реально участвующих жителей. Данный факт, по нашему мнению, подталкивает нас к необходимости рассмотрения некоторых барьеров, препятствующих участию граждан в местном самоуправлении.

Одним из ключевых препятствий является низкий уровень доверия к власти, которую большинство из упомянутых исследований ставят на первые места, наряду с такими факторами, как недостаточная образованность в вопросах местного самоуправления населения в целом, социально-политический инфантилизм граждан, объемы которого, однако, являются предметом спора, отсутствие должной самоорганизации у местных жителей. Что касается цифр, то можно говорить о 30-50% граждан, у которых выражено недоверие к органам местного самоуправления, «зиждущееся на общем стереотипном отношении к власти; восприятие органов местного самоуправления как бюрократического института, а не как группы профессионалов, чья деятельность направлена на решение проблем граждан» [10].

По нашему мнению, проблема доверия местного населения к органам власти действительно является одной из ключевых в рассматриваемом вопросе. В связи с этим, основное внимание должно быть сконцентрировано на решении именно данного вопроса, а рекомендации общего характера, которые направлены на решения общих проблем, иногда менее важных чем непонимание властей и общества, и не сфокусированы на решении проблем доверия и заключаются в необходимости дальнейшей институциализации местного самоуправления, внедрении программ подготовки и обучения управленческих кадров, увеличении финансирования местного самоуправления не должны признаваться основополагающими. Непонятно, как усиление власти или внедрение, например, широко распространенных программ обучения проектному управлению, поможет преодолеть ключевой вопрос недоверия граждан к местным властям. Ведь доверие – продукт постоянной совместной работы и взаимного уважения населения и власти. А подход, при котором местное чиновничество выделяется или даже противопоставляется местному населению, приемлемый, например, для федерального уровня, совершенно неприемлем для уровня местного. На наш взгляд, для данной ситуации вполне подходит мнение Т.Алиева о том, что первичным уровнем местного самоуправления является непосредственно само население/общность а не создаваемые им органы [по 9, с. 119], поэтому необходимо прежде всего создавать необходимые условия и содействовать развитию простейших форм гражданской активности на местах, укрепляя локальные общности и формируя новых местных лидеров с совершенно иным уровнем доверия местного населения.

По нашему мнению, сравнение данных между исследованиями вышеуказанных ученых, ряда других опросов, действительно позволяют сделать вывод о частичной верности утверждений, касающихся политической пассивности населения западной части России, однако, преждевременным является вывод о нежелании у народа заниматься вопросами местного характера, скорее можно сделать вывод о наличии барьеров к такому участию, в том числе и со стороны местных властей, их незаинтересованности в развитии социального капитала, который по справедливому мнению Е.В. Клиновой лежит в основе гражданской активности и благосостояния жителей [7, с. 285-287.]. Поскольку исторически развитие и реформа МСУ в Российской Федерации связана с рецепцией западной практики в данном вопросе, то считаем необходимо провести краткий анализ тенденций по активизации партисипация граждан в вопросах местного самоуправления в зарубежных странах, являющихся одними из лидеров в вопросах создания социальных и политических образцов – Китае и США.

В Китае, где самоуправление осуществляется только на низовом уровне и, его развитие осуществляется в первую очередь путем предоставления существенной хозяйственной самостоятельности для обеспечения деятельности местного самоуправления. Одним из основных методов активизации участия деятельности граждан в решении местных вопросов является поощрение их самостоятельной активности, достигаемой путем доступа к управлению коллективной собственностью, учреждению программ по развитию социального капитала, осуществляемых как часть общегосударственной идеологии с привлечением к такой организации научных центров.

В США наблюдается тенденция делать ставку на развитие как управляющей системы и помимо постоянного обучения профессионалов-управленцев навыкам общения и построения связей между местным сообществом и бюрократией американские власти не мешают и поддерживают активность местных сообществ: премирование и награждение местных жителей за проявленные инициативы, институт местных жюри, интегрирование местных лидеров в общественные советы, поддержка grassroots проектов. Последние, будучи созданными снизу, как правило, финансируются на добровольной основе, призваны решать проблемы местного сообщества и, будучи направлены на формирование социального капитала, являются одним из эффективнейших средств по формированию внутригородских/внутрирайонных социальных связей. Таким образом grassroots-проекты создают необходимые предпосылки для вовлечения местных жителей в дела местного сообщества даже в условиях городских пространств где традиционно характерно лишь незначительное присутствие просоциальных норм вовлеченности. Задачей местных органов власти в данном случае является дальнейшее вовлечение успешных проектов (их лидеров) в решение местных проблем.

Несмотря на существенную разницу в вопросах муниципальных финансов и управлению собственностью, историческом развитии, социокультурных особенностях населения, на современном этапе развития МСУ США и Китай опираются на стратегию развития местного самоуправления,  направленную на активное создание социального капитала, поощрение социальной активности населения, хоть и в разных формах, однако, последнее легко объяснимо ввиду различий макросистем управления, идеологии на институциональном уровне. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в России тренд, направленный на развитие участия граждан в решении вопросов местного значения, сопряженных с развитием социального капитала, не нашел должного отражения. Рассмотренные выше данные позволяют говорить о недостаточной эффективности существующих программ и мероприятий по активизации участия граждан в МСУ, поскольку они не преодолевают противоречий между местной властью, и народом, однако, по нашему мнению, при должной заинтересованности и поддержке народных (grassroots) инициатив, как одного из альтернативных стратегических «субстратов» развития народовластия и лидерских качеств (местной лидерской школы) со стороны прежде всего федерального регулятора, возможно благоприятственное  изменение местного самоуправления.

1. Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466; Справочно-правовая система “Гарант” URL: http://base.garant.ru/2540485
2. ФЗ О ратификации Европейской хартии местного самоуправления от 11 апреля 1998г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 1998 г. , № 15 , ст. 1695; Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru
3. Габов А.А. Централизация и децентрализация: проблемы понятий // Вестник КрасГАУ. 2013. №2. С. 127-133.
4. Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Левинсон А.Г. Фоторобот российского обывателя // Мир России. 2009. № 2. С. 22-33.
5. Золотухин А.В. Формы проявления социальной активности населения на местном уровне: Материалы к спецкурсу «Местное самоуправление как объект социально-психологических исследований». Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2004. 28 с.
6. Иванов О.Б. Западная модель местного самоуправления не работает в России: [Электронный ресурс] // Агенство Политических Новостей. 1999-2016. URL: http://www.apn.ru/publications/article33948.htm
7. Клинова, Е.В. Социальный капитал как основа гражданской активности // Беларусь в современном мире: материалы VIII Международной конференции, посвященной 88-летию образования Белорусского государственного университета, 30 октября 2009 г. / редкол.: В. Г. Шадурский [и др.].  Минск: Тесей. 2009.  С. 285-287.
8. Магомедов К.О. Проблемы функционирования и развития местного самоуправления в России // Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. 2015. № 4. С. 96-103.
9. Майкова Э.Ю., Симонова, Е.А. Участие российских граждан в практиках местного самоуправления: проблема мотивации // Достижения вузовской науки. 2015. №19. С. 119-124
10. Материалы по теме «Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне»: [Электронный ресурс] // Всероссийский совет местного самоуправления. 2015. URL: http://vsmsinfo.ru/dokumenty-i-materialy/2014-05-21-10-23-08/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestnom-urovne
11. Петухов В.В., Бараш Р.Э., Седова Н.Н., Петухов Р.В. Гражданский активизм в России: мотивация, ценности и формы участия // Власть. – 2014. – № 9. – С. 11-19.
12. Презентация общероссийского исследования ИС РАН «Гражданский активизм: новые субъекты общественно-политического действия»: [Электронный ресурс] // Институт социологии РАН. 2010-2014. URL: http://www.isras.ru/files/File/Seminar/Krugl_stol_Prezentatsiya_24_06_2014.pdf
13. Путин В.В. Демократия и качество государства // Коммерсантъ. № 20/П. (4805) 06.02.2012
14. Розов Николай Сергеевич Российский менталитет: наиболее конструктивные концепции и их критика // Мир России. Социология. Этнология. 2011. №2. С. 100-112.
15. Сабитов И.К., Рябов С.А., Фаттахов Ч.Р. Некоторые проблемы реализации избирательного права на муниципальном уровне // Вестник Башкирск. ун-та. 2011. №4. Т.6. С. 1445-1448.
16. Серова Н. А. Анализ трансформаций в сфере местного самоуправления: выборы глав муниципальных образований Мурманской области // Вестник Кольского научного центра РАН. 2014. №3. С. 68-73.
17. Телегина О.В. Активизация участия населения в местном самоуправлении: социально-управленческие механизмы: дис. … кандидата социологических наук: 22.00.08. – Орел, 2013. – 161 с.
18. Формы проявления социальной активности населения на местном уровне: Материалы к спецкур- су «Местное самоуправление как объект социально-психологических исследований”. Тамбов: Изд- во Тамб. гос. техн. ун-та, 2004. 28 с.

Все статьи автора «Шаповалов Артем Александрович»