Одними из главных задач земельной реформы, проводившейся вначале 1990-х гг. в России, являлись, во-первых, создание необходимых условий для появления и развития новых видов хозяйственной деятельности населения, а во-вторых, сохранение на должном уровне функционального состояния земельного фонда страны.
После распада СССР в России началось формирование новой политической и правовой системы, что уже в 1992-1993 гг. привело к ликвидации монополии государства в аграрном секторе экономики и переходу к иным видам собственности на землю с введением оплаты за ее использование.
Обновленное российское государство ускоренными темпами стремилось создать в обществе слой земельных собственников среднего и мелкого звена, чему способствовали передача колхозных и совхозных земель их работникам с целью создания отдельных крестьянских и фермерских хозяйств, проведение массовой приватизации земли под индивидуальное жилищное строительство и дачные и садоводческие участки. Земля, ранее находившаяся на праве пользования у юридических лиц, стала переоформляться на право собственности и аренды. Все эти процессы были связаны с необходимостью создания новых юридических документов, фиксировавших передачу прав на землю.
Первоначальное отсутствие новой законодательной основы и необходимого опыта в этой сфере отрицательно сказывалось на качестве работы государственных органов, поскольку в стране в этот период фактически не имелось единой системы кадастрового учета.
Например, в документах нередко неправильно указывалась категория земель и виды их разрешенного использования, смешивались права собственности и постоянного пользования на один и тот же участок, неточно описывалось его местоположение. Объяснялось это в большинстве случаев тем, что в населенных пунктах отсутствовала необходимая картографическая основа для ведения дежурных кадастровых карт, поэтому сведения о земельных участках, которые вносились в документы на право собственности, брались, преимущественно из домовых книг или из архивов.
Имевшиеся в распоряжении органов власти сведения нередко были неполными или даже не верными, что также приводило к ошибкам при составлении распорядительных документов по предоставлению земли и при выдаче свидетельств на право собственности.
В этой ситуации новым государственным структурам требовалось осуществить целый ряд первостепенных мероприятий, и, в частности:
- разработать правоустанавливающие документы, в которых разъяснялись основные категории и понятия государственного кадастрового учета недвижимости и перечень обязательных сведений о земельных участках;
- получить доступ к геодезическим данным и найти необходимый картографический материал для получения достоверной информации о местоположении и размерах земельных участков;
- произвести разграничение земельных ресурсов по видам на федеральную собственность, собственность всех видов субъектов федерации и собственность муниципалитетов;
- провести межевание для предотвращения споров о прохождении границ участков и т.д. [1]
Все это требовало большого количества времени и выделения из государственного бюджета значительных финансовых средств, но, тем не менее, проведение реформы продолжилось.
В 1996 г. Государственный Комитет по земельным ресурсам и землеустройству РФ выпустил специальные методические указания, руководствуясь которыми земельные комитеты субъектов федерации начали активную работу по кадастровому делению территории страны. С 1998 г. земельным участкам стали присваиваться уникальные кадастровые номера.
В течение 1998-2001 гг. государственной Думой РФ был принят целый ряд законов, способствовавших формированию и дальнейшему развитию земельных правоотношений в стране. К ним, в частности, относились не только Земельный кодекс Российской Федерации, но и отдельные законодательные акты (“О землеустройстве”, “О разграничении государственной собственности на землю” и др.). Так, например, Федеральный закон №28-ФЗ от 02 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре», впервые определив сущность основных понятий и категорий кадастрового учета земельных участков, раскрыл содержание большинства принципов и направлений деятельности в этой сфере [2].
В последующие годы благодаря закреплению в российской экономике рыночных отношений институт частной собственности на землю получил свое дальнейшее развитие, а учет и оценка земель приобрели профессиональный характер. Этому способствовали принятые правительством РФ целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2008 гг.)»[3] и ее подпрограмма «Создание системы кадастра недвижимости (2006-2012 гг.)»[4]. Первоначально для апробации технологических процессов кадастрового учета и создания информационных ресурсов на региональном уровне в 2006-2007 гг. были назначены три территориальных субъекта РФ – Тверская, Самарская и Кемеровская области. В соответствие же с этими документами предполагалось, что к 2012 г. система кадастра недвижимости будет создана уже на территории всех субъектов Российской Федерации.
До 2008 г. результаты учета земельных участков систематизировались в Государственном земельном кадастре, преобразованном затем в Государственный кадастр недвижимости. Однако, с течением времени стало происходить дублирование действий по ведению кадастра и землеустройству между тремя крупными организациями: Роснедвижимостью, Роскартографией и Росрегистрацией. В 2008 г. эта ситуация была исправлена: государственный кадастровый учет недвижимости и регистрация прав на имущество стали едиными и перешли в новое ведомство – федеральную службу Росреестр. Это событие завершило очередной этап создания системы государственного кадастра, включавшей в себя учет земельных участков с регистрацией прав на них.
В то же время следует заметить, что сведения, имевшиеся в кадастре на тот период, были далеко не полными. При внесении в него необходимых данных допускалось множество неточностей и ошибок, возникавших из содержания представлявшихся к учету документов. Кроме того, отсутствовал необходимый картографический материал, а также точная информация о границах муниципальных образований и населенных пунктов. В условиях одновременного применения различных систем учета и несовпадений в предоставлении необходимых документов собственники недвижимости несли существенные финансовые затраты, а налоговые службы не могли получить требующуюся достоверную информацию. Федеральный закон № 221 «О государственном кадастре недвижимости» (ГКН), вступивший в силу в марте 2008 г., в определенной степени учел эти недостатки, закрепив ряд новых положений по ведению кадастрового учета[5]. Однако, несмотря на это, проблемы, касавшиеся ведения кадастра, все же еще оставались. В частности, они касались, во-первых, «заявительного» принципа учета, который позволял вносить изменения в ГКН только при обращении правообладателей. Во-вторых, по объектам капитального строительства значительное количество погрешностей было связано с большим объемом бумажных носителей информации. В соответствие с законом эти неточности могли быть исправлены только при личном обращении заинтересованного лица, что обрекало кадастр на предоставление недостоверных данных. В-третьих, для взаимной увязки сведений об объектах капитального строительства и информации кадастра о тех участках, где они расположены, требовалась картографическая основа. Ее существование в виде ортофотопланов в масштабе 1:10 000, на которые наносились лишь границы зафиксированных в кадастре участков, могло приводить к принятию ошибочных решений в экспертизе документов, представленных для учета и в целом затруднять проведение кадастровых работ[6].
В процессе осуществления реформ государственного кадастра недвижимости и постоянным повышением требований к качеству работ в этой сфере постепенно совершенствовались формы и методы решения поставленных задач, происходили изменения многих показателей и, в частности таких, как кадастровая структура, средства измерений, способы получения, обработки, хранения и передачи информации. Достаточно продуктивно стал использоваться эффективный опыт наиболее развитых в экономическом отношении зарубежных стран. В целом, результатом последовательного развития законодательной базы по кадастровому учету земельных участков стало изменение его направленности от фискальной до регистрационно-учетной, информационной функции.
В то же время, практическая реализация необходимых изменений в системе государственного кадастра Российской Федерации не всегда проводится на высоком качественном уровне и в соответствии с намеченными темпами. Поэтому вместе с уже достигнутыми положительными результатами следует обратить внимание на проблемы, которые мешают практической реализации намеченных преобразований. В частности, в местных системах координат (МСК) к наиболее характерным из них относятся такие, как:
а) использование различных систем координат (множественность) и отсутствие единых параметров конвертирования, влекущее за собой наложение границ или появление разрывов у смежных земельных участков;
б) режимные ограничения, мешающие эффективному применению в местных системах координат современных спутниковых технологий навигации, некорректность в точности определения площадей земельных участков.
Самые же общие проблемы, которые существуют в государственном кадастре, находятся в сферах учета и оценки земель. К ним, прежде всего, относятся:
- отсутствие точных границ земельных участков;
- несовершенство методов их оценки;
- эффективная регуляция стоимости проведения кадастровых работ.
- закрытость (непрозрачность) системы предоставления информации.
Однако, институт кадастрового учета в России продолжает свое поступательное развитие. В частности, по распоряжению Правительства РФ № 2236-р от 1 декабря 2012 г. «О плане мероприятий («дорожная карта») “Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним”, с 2018 г. запрещается распоряжение участками земли, у которых будут отсутствовать сведения о границах. Также согласно концепции федеральной целевой программы (ФЦП) «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014–2019 годы» [7] предполагается ликвидировать значительное число административных барьеров, способствующих существованию коррупции и мошенничества в сфере земельных правоотношений. Кроме того, для своевременного и быстрого сбора сведений и снижения рисков при осуществлении операций на рынке недвижимости одним из значимых результатов к 2018 г. должно стать создание Единого государственного реестра объектов недвижимости на основе объединения сведений Государственного кадастра недвижимости и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество.
Таким образом, совершенствование кадастровой политики направлено на дальнейшее улучшение качества услуг земельного рынка в России, поскольку как отмечено в ФЦП «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014 – 2019 гг.»: «…важная задача государства – обеспечить равную защиту прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка».
Библиографический список
- Лисина Н.Л. Государственный кадастровый учет земельных участков: развитие, современность, перспективы. //Вестник Кемеровского государственного университета 2014 № 4(60), Т.3 – С. 287.
- Федеральный закон Российской Федерации №28-ФЗ от 02 января 2000 г. «О государственном земельном кадастре» [Электронный ресурс].URL: http://www.rg.ru/2000/01/02/kadastr-dok.html (дата обращения: 09.08.2015).
- Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1210 “О внесении изменений в приложение N 3 к подпрограмме “Создание системы кадастра недвижимости (2006 – 2012 годы)” федеральной целевой программы “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 – 2008 годы)”// [Электронный ресурс].URL:http://www.rg.ru/2000/01/02/kadastr-dok.html http://base.garant.ru/70266566/ (дата обращения: 09.08.2015).
- Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1210 “О внесении изменений в приложение N 3 к подпрограмме “Создание системы кадастра недвижимости (2006 – 2012 годы)” федеральной целевой программы “Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 – 2008 годы)”// [Электронный ресурс].URL: http://ivo.garant.ru/#/document/70266566/paragraph/1:1 (дата обращения: 09.08.2015).
- Труханов А.Э. Анализ современного состояния государственного кадастрового учета объектов недвижимости. [Электронный ресурс].URL: http://cyberleninka.ru/article/n/analiz-sovremennogo-sostoyaniya-gosudarstvennogo-kadastrovogo-ucheta-obektov-nedvizhimosti(дата обращения: 09.08.2015).
- Труханов А.Э. Анализ современного состояния государственного кадастрового учета объектов недвижимости. [Электронный ресурс].URL:http://cyberleninka.ru/article/n/analiz-sovremennogo-sostoyaniya-gosudarstvennogo-kadastrovogo-ucheta-obektov-nedvizhimosti(дата обращения: 09.08.2015).
- Распоряжение Правительства РФ от 1 декабря 2012 г. N 2236-р О плане мероприятий (“дорожная карта”) “Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” [Электронный ресурс].URL:: http://base.garant.ru/57743145/#ixzz3nfSdtaTg (дата обращения: 2.08.2015).